1992 : initiatives européennes et réticences américaines

Bien que soit signé à Maastricht, le 7 février 1992, le traité donnant pour objectif à l’Union européenne d’« affirmer son identité sur la scène internationale, notamment par la mise en œuvre d’une politique étrangère et de sécurité commune (Pesc), y compris la définition à terme d’une politique de défense commune qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune » [1], il faut attendre la crise du Kosovo et la guerre en République fédérale de Yougoslavie pour que les Européens prennent conscience de la nécessité de dégager les outils indispensables à la mise en œuvre d’une politique commune de sécurité et de défense crédible.

L’objectif est alors d’ajouter à la série d’instruments à la disposition de l’UE une capacité autonome d’action et de décision, afin de la rendre capable de remplir l’ensemble des missions de « Petersberg » [2] et des activités de prévention des conflits, et de répondre de manière plus efficace et plus cohérente à d’éventuelles demandes de la communauté internationale.

Un tel chantier représente alors l’un des défis majeurs posés à l’UE car il implique de ne pas froisser les pays membres de l’Otan non européens, notamment des Etats-Unis peu enclins à céder de leur influence et redoutant l’avènement d’une Europe qui, devenant puissance et donc contrepoids, pourrait agir sans eux, voire contre eux. La question des relations Otan - UE est ainsi dominée par des craintes opposées de chevauchement et de divergence entre les deux institutions, résumées par Madeleine Albright, Secrétaire d’Etat sous le second mandat de Bill Clinton, dans la doctrine des « Trois D » : peur du « Découplage » des actions de l’Otan et de l’UE, inutilité de la « Duplication » des structures et des moyens, et danger de la « Discrimination » à l’égard des pays de l’Otan non membres de l’UE [3].

1999 : le sommet de Washington

Les principes de base de la relation entre l’UE et l’Otan sont posés en avril 1999 lors du sommet de Washington :

• les deux organisations doivent établir une relation de « consultation, de coopération et de transparence effective »,
• les Etats européens doivent prendre les mesures nécessaires pour renforcer leurs capacités de défense pour de nouvelles missions « en évitant les doubles emplois inutiles »,
• les alliés européens non membres de l’Union européenne doivent pouvoir être associés à des opérations de réponse aux crises dirigées par l’UE.

Des relations officielles sont par la suite établies en janvier 2001.

11 septembre 2001 : la révélation de tensions profondes

La crise du 11 septembre 2001 pousse néanmoins à une révision des structures et des priorités opératoires de l’Otan qui doit faire face aux « nouvelles menaces graves et aux redoutables défis de sécurité du XXIe siècle » [4].

Cependant, l’intervention américaine en Irak accélère les tensions profondes qui furent présentes dès la naissance de l’Alliance. Elle met en évidence les divergences importantes sur les fondements de la stratégie américaine et d’une vision stratégique européenne défendue aujourd’hui par la France et l’Allemagne [5]. Les désaccords sur la politique à suivre envers l’Irak suscitent ainsi des spéculations quant à l’avenir des relations Otan - UE : certes, il existe une communauté d’intérêts globaux puissants, mais l’Otan, de stature intergouvernementale, reste d’abord une alliance de pays souverains et subit le contrecoup des tensions entre partenaires transatlantiques.

Allons-nous vers une mise sous tutelle de la défense européenne…

En 2002 est toutefois adoptée la Déclaration UE-Otan sur la PESD, qui ouvre la voie à l’adoption de l’accord «  Berlin Plus », permettant à l’UE d’accéder aux ressources et capacités communes de l’Otan. Mais si les Etats-Unis entendent renforcer les capacités européennes en matière de défense, c’est avant tout dans un esprit de consolidation de l’Alliance et surtout, de droit de regard permanent de Washington qui entend faire évoluer l’Otan d’une défense régionale militaire en un instrument mondial de règlement des guerres et des conflits. Les sept Etats d’Europe centrale à avoir intégré l’Otan en 2004, qui voient dans l’Alliance l’assurance d’échapper à la sphère d’influence de la Russie, ne risquent d’ailleurs pas de contester cette orientation.

… ou vers un nouveau rapport fondé sur des besoins communs ?

Or, si l’Otan devait rester le fondement de la défense collective en Europe, il n’en reste pas moins qu’un véritable partage des tâches est essentiel dans la mesure où l’UE et l’Otan apportent des contributions complémentaires à la gestion des crises internationales. Javier Solana, Haut-représentant de la PESD, affirmait ainsi en 2003 qu’ « en agissant ensemble, l’Union européenne et les Etat-Unis (pourraient) constituer une formidable force au service du bien dans le monde ».

Il est possible que les Etats-Unis cherchent à orienter l’Otan dans cette direction, comme tendrait à le démontrer le discours du secrétaire général de l’Otan Jaap de Hoop Scheffer du 29 janvier 2007. Celui-ci appelle en effet à un « nouveau chapitre dans les relations » entre les deux organisations, citant quatre domaines dans lesquels l’UE et l’Otan pourraient instaurer un véritable dialogue stratégique :

• le statut définitif du Kosovo,
• l’Afghanistan,
• les capacités militaires,
• le dialogue politique.

Toutefois, le renouvellement de l’Alliance dépendra tant des priorités mises en place dans les relations extérieures des Etats-Unis, que de la capacité de l’UE à se doter d’une véritable politique étrangère et à avancer sur la voie de l’Europe politique et fédérale.