Les représentants du monde politique et de la société civile, qu’ils soient pro-européens ou eurosceptiques par ailleurs, s’accordent au moins sur un point : l’entrée de la Turquie dans l’Union européenne est un dossier épineux, et posera sans doute de nombreux problèmes institutionnels, économiques et politiques, qui ont déjà été longuement débattus dans les médias. L’adhésion de la Turquie est d’autant plus sujette à controverse que cette question est réellement apparue dans le débat public peu après l’élargissement radical de 2004, lorsque dix nouveaux États membres ont rejoint l’Union. Pour y voir plus clair, il est sans doute nécessaire de prendre un peu de distance.
Les défis de l’élargissement
Témoins d’un élargissement apparemment incontrôlable et illimité, les citoyens se posent légitimement certaines questions. Où va l’Europe ? Combien d’élargissements y aura-t-il encore ? Quand auront-ils lieu ? Qui décide vraiment ? Il faut bien admettre que jusqu’à présent, aucune réponse claire n’a été apportée, au niveau européen, à ces questions. Mais peut-être n’est-il pas possible d’y répondre définitivement : la construction européenne est une équation complexe, qui dépend autant de la situation internationale que de la volonté des États membres, et il n’est sans doute pas possible de définir, une fois pour toutes, ce que sera le projet européen pour le vingt et unième siècle.
Cependant, même si la construction de l’Europe du futur est un sujet complexe, il est impératif d’apporter rapidement quelques éléments de réponse. En commençant par poser la question centrale des élargissements : jusqu’où iront les frontières de l’Europe ? Ou, plus précisément : dans l’état actuel du projet européen, et compte tenu des évolutions politiques probables, quels sont les pays qui auront vocation à rejoindre l’Union européenne dans les années ou les décennies à venir ?
Focalisés sur la Turquie, les débats sur l’élargissement montrent depuis longtemps des signes d’aveuglement. La sphère des États euro-compatibles est vaste et diversifiée, mais elle n’est pas infinie, et nous pouvons tout à fait en établir une liste exhaustive. L’important est que les citoyens puissent choisir, à long terme, un projet d’avenir pour l’Europe : la première étape est donc de présenter les principales options.
Les élargissements probables de l’Europe : pour une fédération politique continentale
Outre la Turquie, les prochains candidats à l’adhésion, qu’ils soient déjà déclarés ou simplement probables, sont les pays des Balkans. Ceux-ci sont au nombre de sept : la Slovénie, la Bosnie-Herzégovine, la Serbie, le Monténégro, l’Albanie, la Macédoine et le Kosovo (dont le statut d’État n’est pas encore reconnu par tous à l’échelle internationale). La population cumulée de ces pays est bien inférieure à celle de la seule Turquie, mais on conçoit facilement les difficultés institutionnelles que représenterait l’adhésion de sept nouveaux États sans une refonte des institutions européennes, via en particulier le Traité de Lisbonne.
Il existe également trois pays d’Europe occidentale ou septentrionale qui pourraient légitimement être candidats à l’Union, et dont l’adhésion ne devrait pas poser beaucoup de problèmes : la Suisse, la Norvège et l’Islande. Nous ne parlerons pas ici des cinq plus petits États de l’Europe, à savoir le Liechtenstein, Andorre, Monaco, Saint-Marin et le Vatican, dont la population est sans doute trop faible pour qu’on envisage, à l’heure actuelle, de les intégrer dans une structure de gouvernance européenne.
Les onze pays cités (avec la Turquie) formeraient avec les États membres actuels une Union européenne à 38. Ce nombre peut paraître impressionnant lorsqu’on considère les difficultés de fonctionnement, déjà nombreuses, d’une Union à 27. Pourtant, du point de vue économique et social, et en excluant les difficultés liées spécifiquement à la refonte des institutions, la Turquie est le seul pays de cette liste qui représenterait réellement un fort défi au moment de l’adhésion. Prises individuellement, les adhésions des dix autres États ne causeraient de loin pas autant de difficultés.
Beaucoup de réserves ont été émises quant à la pertinence géographique d’une Turquie européenne. Pour ces dix autres États, la question ne se posera pas, car chacun d’entre eux se trouve bel et bien en Europe, même si l’Islande est quelque peu excentrée. Réunis, ces pays parachèveraient donc l’unité géographique européenne, et si l’Union choisit d’évoluer sur une base fédérale, ils permettraient l’émergence d’une fédération politique continentale, disposant d’un espace cohérent et étendu.
Les élargissements possibles de l’Europe : vers une puissance stratégique mondiale
L’Union européenne à 38 est une fiction politique probable, mais nous pouvons envisager une fiction politique possible où les élargissements seront encore plus importants. Après la Turquie, l’Ukraine sera peut-être le prochain dossier épineux de la diplomatie européenne. Ce pays étendu et fortement peuplé, aux frontières de la Russie, a manifesté des désirs d’adhésion qui ne peuvent être ignorés. La Moldavie et, bien que cela soit difficilement envisageable actuellement, la Biélorussie pourraient lui emboîter le pas à long terme, et se présenter un jour comme candidats.
Les frontières sud-est de l’Europe sont mal définies, et il n’est pas exclu que la Géorgie, l’Arménie et l’Azerbaïdjan soient un jour reconnus comme des candidats possibles. On saisit facilement les risques diplomatiques, mais aussi les opportunités stratégiques d’une Union qui renforcerait sa présence dans le Caucase. Par ailleurs, on peut envisager que les frontières de l’Europe se déplacent plus loin encore. Ceci relève de plus en plus de la fiction, mais nous pouvons d’ores et déjà soulever une question cruciale dont l’Europe aura peut-être à débattre un jour : l’adhésion éventuelle de la Russie.
La Russie est de toute évidence un pays d’Europe, un pays dont l’histoire et la culture sont profondément européennes. Sa capitale, ses plus grandes villes, et les trois quarts de sa population se trouvent dans l’Europe géographique. À ce titre, plus encore que la Turquie, la Russie devrait avoir vocation à rejoindre l’Union. Après tout, ses 140 millions d’habitants représentent le double de la Turquie, mais beaucoup moins que les 480 millions de l’Union actuelle : une adhésion serait donc possible, du point de vue économique et politique, sans créer des déséquilibres insurmontables. Toutes proportions gardées, on pourrait comparer cette situation à la réunification de l’Allemagne.
Cependant, il est tout aussi évident que la Russie est elle-même une puissance d’envergure internationale, qui n’a pour le moment guère été impliquée dans le processus de construction européenne. Il est également remarquable qu’une intégration de la Russie modifierait radicalement la forme de l’Union, et multiplierait sa surface par quatre ou cinq. On pourrait imaginer l’intégration de la Russie d’Europe sans la Sibérie, à peu près comme dans le cas du Danemark, qui a été intégré sans le Groenland. Mais cela nécessiterait une refonte radicale de la Fédération russe, ce qui n’est guère probable dans l’immédiat.
Si cette Union à 45 relève de la fiction politique avancée, une Europe fédérale ainsi étendue deviendrait une force stratégique de premier plan à l’échelle mondiale, et ce fait n’échappera sûrement pas aux partisans d’une Europe-puissance. La Russie est, de toute manière, un partenaire indispensable de l’Union européenne, dans l’immédiat comme dans le futur, et son ancrage historique et culturel en Europe n’est pas remis en question. La question de son éventuelle adhésion finira donc forcément par apparaître à l’ordre du jour.
Les enjeux immédiats de la construction politique
La fédération continentale à 38 et la puissance stratégique à 45 ne sont que deux scénarios possibles, mais on peut en envisager bien d’autres. Par exemple le développement de liens multilatéraux avec toutes les grandes puissances mondiales, et l’établissement d’une euro-sphère diplomatique et économique, au sein de laquelle l’Europe pourrait rayonner et exporter son modèle. Ou encore un partenariat privilégié avec les Etats-Unis et le Canada, pour former une nouvelle alliance occidentale appuyée sur l’OTAN. Les solutions ne manquent pas pour poursuivre le développement de l’Europe, il faut simplement être en mesure de choisir entre elles.
En ce sens, l’adhésion de la Turquie est une question extrêmement importante, mais sur laquelle il faut éviter de s’aveugler. Un bon nombre de problèmes soulevés par la Turquie sont des défis très spécifiques, qui ne concerneront pas les autres élargissements. Les difficultés que nous rencontrerons sur ce dossier particulier ne doivent donc pas, en elles-mêmes, remettre en question la politique d’élargissement européenne. Par contre, il est possible et même souhaitable de discuter cette politique d’élargissement sur des bases plus générales, et de se demander en particulier à quel rythme l’Union peut s’étendre sans nuire à sa construction politique.
La construction d’une Europe fédérale est l’enjeu essentiel, quel que soit le projet global choisi. Les élargissements successifs sont un défi important, mais en donnant à l’Union un espace plus cohérent et plus étendu, ils peuvent également s’avérer un atout essentiel pour l’émergence d’une identité européenne. La question n’est donc pas facile à trancher, mais une chose reste sûre : aux yeux des citoyens, l’adhésion de la Turquie deviendrait sans doute beaucoup moins problématique si elle s’inscrivait dans une stratégie globale pour fonder l’Europe du futur.
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