A ce stade de nos propos, une question de méthodologie se pose à nous. Comment analyser la nature de l’Union européenne ?

Dit autrement, il s’agit de mettre en exergue des concepts classiques qui nous serviront de grille de lecture pour analyser les structures de l’Union européenne.

Nous pouvons en distinguer trois : l’Etat fédéral, la confédération et l’organisation internationale.

L’Union européenne et l’Etat fédéral

Premièrement, la volonté d’organiser l’Europe selon le modèle fédéral a été très tôt présente dans l’esprit des hommes politiques et a innervé l’ensemble de la construction européenne. Ainsi, Aristide Briand préconisait, dès 1929, à Genève, l’établissement d’un « lien fédéral » entre les citoyens d’Europe.

Plus tard, en 1946, Winston Churchill évoquant le Conseil de l’Europe, appelait, à Zurich, à la création urgente des « Etats-Unis d’Europe ». Robert Schuman, ministre français des affaires étrangères, le 9 mai 1950, dans une déclaration devenue historique, proposait aux autres Etats européens de réaliser « les premières assises concrètes d’une Fédération européenne indispensable à la préservation de la paix ».

Dans le prolongement de cette dynamique, Altiero Spinelli rédigea, en 1953, un projet fédéraliste de « Communauté politique européenne » qui par la suite fut présenté officiellement par l’Italie. Le traité de Maastricht ainsi que celui d’Amsterdam s’inscrivent parfaitement dans cette perspective puisque, de l’avis de nombreux commentateurs, l’orientation fédérale prend nettement le dessus.

L’analyse de la nature de l’Union à travers le prisme de l’Etat fédéral passe nécessairement par l’étude des compétences et des structures institutionnelles de celle-ci.

Les compétences de l’Union européenne

L’observation des compétences s’articulera autour de l’examen de la politique étrangère et de sécurité commune ainsi que de la politique monétaire.

De plus, le transfert à l’Union des compétences qui composent la notion de politique étrangère constitue un nouvel élément permettant de la rapprocher d’une fédération. En effet, dans ce type d’organisation, l’Etat fédéral est le seul, en pratique, à pouvoir s’exprimer sur la scène internationale. Dès lors, en dotant l’Union de compétences dans cette matière, les rédacteurs du traité ont franchi un pas décisif.

Toutefois, cette affirmation doit être nuancée. En effet, les Etats membres restent très actifs dans ce domaine ce qui compromet l’existence d’une politique étrangère et de sécurité commune comme c’est le cas dans un Etat fédéral. Enfin, l’instauration d’une politique économique et monétaire commune est confiée à la Communauté.

Bien que l’Union possède des compétences en matière de politique économique, il semble que la gestion du domaine monétaire se rapproche d’un système fédéral. L’exemple le plus manifeste est à rechercher dans la mise en circulation de l’Euro, monnaie commune qui a vocation à se substituer à toutes les monnaies nationales des Etats membres. L’autre élément important réside dans le fait que la gestion de la politique monétaire est confiée à des organes communautaires indépendants des Etats et notamment à la Banque centrale européenne.

La structure institutionnelle de l’Union

Analysons, maintenant, la structure institutionnelle de l’Union à la lumière des éléments caractéristiques d’une fédération. Qu’est-ce qu’une fédération ? Il s’agit d’un Etat composé de plusieurs entités politiques auxquelles il se superpose. A partir de cette définition très générale, nous pouvons dégager les principales caractéristiques de ce type d’organisation.

Tout d’abord, l’existence et l’organisation de l’Etat fédéral repose sur une Constitution c’est-à-dire sur un acte de droit interne. Cet élément prouve que l’Union n’est pas une fédération. En effet, elle prend sa source dans un traité international et non dans une Constitution, acte de droit interne et n’est donc pas un Etat (le projet de traité établissant une constitution pour l’Europe n’aurait apporté aucune modification de ce point de vue). Lorsque celle-ci entre en vigueur, les Etats fédérés cessent en pratique d’exister au regard du droit international.

Ce n’est pas le cas pour l’Union européenne comme nous l’avons montré en analysant la définition et la mise en œuvre de la politique étrangère.

De plus, l’organisation de l’Etat fédéral est construite autour de deux principes dégagés, en 1946, par l’éminent juriste Georges Scelle : le principe d’autonomie et celui de participation.

Le principe d’autonomie

Ce principe signifie que chaque Etat fédéré possède des compétences propres et les exerce sans ingérence des autorités fédérales. L’autonomie des Etats fédérés se traduit toujours par la possibilité qui leur est reconnue de fixer eux-mêmes leur propre constitution.

De manière générale, la constitution fédérale énumère limitativement les prérogatives de l’Etat fédéral. Dès lors, tout ce qui n’est pas du ressort de ce dernier, les Etats fédérés doivent s’en charger.

Pour assurer le respect des compétences respectives de chacun d’entre eux, les constitutions fédérales instituent toujours un organisme chargé d’arbitrer les conflits d’attribution (Cour suprême des Etats-Unis, Tribunal constitutionnel de Karlsruhe en Allemagne). La Cour de justice des Communautés européennes se rapproche d’une cour suprême puisqu’elle veille au respect de la répartition des compétences entre l’Union et les Etats.

Le principe d’autonomie emporte des conséquences également sur un plan institutionnel. En effet, il signifie qu’il y a superposition de deux ordres juridiques. Celui de l’Etat fédéral et celui de l’Etat fédéré qui prend sa source dans une constitution, organisant ses pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire.

Dès lors, un individu possède une double citoyenneté, celle de l’Etat fédéral et celle de l’Etat fédéré. Qu’en est-il de l’Union européenne ? Les traités instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) et instituant la Communauté économique européenne avaient permis l’émergence du concept de citoyen européen. En effet, les citoyens des Etats membres des Communautés possédaient un certain nombre de droits (libre circulation, emploi dans la fonction publique) qui créait entre eux des liens ténus.

Le traité de Maastricht franchit un cap symbolique décisif puisqu’il crée la notion de citoyenneté européenne. Plus précisément, l’article 17 du traité instituant les Communautés européennes dispose qu’ « est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un Etat membre. La citoyenneté de l’Union complète la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». Cet élément est très important puisqu’il rapproche l’Union d’une fédération.

Le principe de participation

En vertu de ce principe, les Etats fédérés sont représentés au sein des instances fédérales. D’une part, ils participent au pouvoir législatif. En effet, classiquement, le parlement des Etats fédéraux est bicaméral, une chambre qui représente le peuple (le Bundestag en Allemagne), une autre représentant les Etats fédérés (le Bundesrat en Allemagne).

Le pouvoir législatif de l’Union semble être construit sur ce modèle. En effet, il existe deux chambres : le Parlement européen qui est élu par les citoyens européens et le conseil de l’Union européenne qui regroupe les représentants des Etats membres.

D’autre part, ces Etats- membres disposent souvent d’une participation au pouvoir exécutif fédéral. Par exemple, les Etats fédérés peuvent participer à l’élection du chef de l’Etat (comme en Allemagne et aux Etats-Unis). Dans le cadre de l’Union, les Etats membres sont associés à l’exercice du pouvoir exécutif puisque ce sont eux qui sont chargés de l’exécution de la réglementation communautaire.

L’Union européenne et le modèle de l’organisation internationale

Deuxièmement, de nombreux auteurs ont essayé d’analyser la construction juridique de l’Union européenne en ayant recours à la notion d’organisation internationale c’est-à-dire un groupement permanent d’Etats doté d’organes destinés à exprimer, sur des matières d’intérêt commun, une volonté distincte de celles des Etats membres.

La principale caractéristique de cette structure réside dans le fait qu’elle possède une personnalité juridique distincte de celle de ses Etats membres. Dès lors, l’organisation est dotée d’une possibilité d’action autonome.

Peut-on qualifier l’Union européenne d’organisation internationale ? De toute évidence, non ! En effet, elle ne possède pas la personnalité juridique ce qui la prive de la possibilité d’agir de manière autonome sur la scène internationale. Le projet de Constitution européenne marquait, sur ce point, une avancée notable puisque dans son article 7 il reconnaissait la personnalité juridique à l’Union européenne.

L’Union européenne et la confédération

Troisièmement, le schéma institutionnel de la confédération a également été souvent employé pour analyser l’organisation de l’Union européenne. Qu’est-ce qu’une confédération ? Il s’agit d’une association d’Etats indépendants qui ont, par un traité c’est-à-dire un engagement international, délégué l’exercice de certaines compétences (défense, politique étrangère) sans constituer un nouvel Etat superposé aux Etats membres.

Dans ce type d’organisation les institutions communes sont réduites au strict minimum. En effet, il n’existe qu’un seul organe commun, la diète, composé des représentants des Etats membres. Cette instance ressemble énormément à une conférence diplomatique puisque les décisions sont prises à l’unanimité et que leur exécution reste de la compétence des Etats confédérés.

Au vu de ces éléments, nous pouvons affirmer que, sur un plan institutionnel, l’Union européenne ressemble à une confédération. En effet, dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, le conseil des ministres de l’Union occupe une position souveraine. Ainsi, ce sont les Etats membres qui définissent et mettent en œuvre les décisions les actions dans ce domaine.

Toutefois nous pouvons supposer que l’Union a dépassé le stade de la confédération puisque les décisions se prennent à la majorité (qualifiée, simple) et qu’il existe une assemblée élue qui s’efforce de faire contrepoids à l’organe composé des représentants des gouvernements des Etats membres.

Au regard des différents éléments qui viennent d’être étudiés, nous sommes confrontés à une difficulté. L’Union européenne ne rentre parfaitement dans aucune des catégories juridiques traditionnelles servant à analyser les structures des regroupements étatiques.

Ainsi, ces propos nous ont permis de donner une définition négative de la nature de l’Union européenne puisque nous avons dit ce qu’elle n’est pas. Il convient maintenant d’en donner une définition positive. Pour ce faire, nous pensons qu’il est nécessaire d’abandonner ces grilles de lecture et d’essayer de trouver une autre méthode permettant de souligner les spécificités de l’Union européenne.

Robert Schuman évoquait lui-même cette idée et proposait de recourir à un nouveau concept, dès 1953, lorsqu’il écrivait que :

« le supranational se situe à égale distance entre, d’une part, l’individualisme international, qui considère comme intangible la souveraineté nationale et n’accepte comme limitations de la souveraineté que des obligations contractuelles, occasionnelles et révocables ; d’autre part, le fédéralisme d’Etats qui se subordonnent à super- Etat doté d’une souveraineté territoriale propre. L’institution supranationale, telle que notre Communauté, […] ne possède pas les caractéristiques d’un Etat ; mais elle détient et exerce certains pouvoirs souverains ».

L’Union européenne : une organisation supranationale

Il convient de définir cette notion et d’analyser ses répercutions sur la situation des Etats.

La notion d’organisation supranationale

Selon les partisans de la supranationalité, les objectifs communautaires, la structure institutionnelle, les compétences et les pouvoirs demandent à être compris comme éléments d’un seul et même système. Cette vision de l’Union permet de la distinguer des autres modèles de coopération interétatique existant en droit international.

Ainsi, cela permet de souligner que le projet d’unification des Etats européens demeure l’objectif principal, de montrer que les pères fondateurs européens ont réussi à introduire de nouveaux principes de représentativité (la représentativité étatique est, par exemple, concurrencée par la représentativité populaire qu’incarne le Parlement européen) entraînant une structuration institutionnelle distincte de celle des organisations internationales et, enfin, de mettre l’accent sur le fait qu’il y a un réaménagement des compétences et des pouvoirs au niveau de la souveraineté des Etats.

Selon Pierre Pescatore, l’essentiel de la supranationalité peut se résumer en trois éléments ; éléments que nous analyserons l’un après l’autre. Tout d’abord, elle se caractérise par le fait que les Etats membres de l’organisation ont reconnu l’existence de valeurs communes. Cette reconnaissance va avoir une influence sur le comportement des exécutifs nationaux. En effet, ils devront veiller à subordonner leurs intérêts nationaux à l’ensemble de ces valeurs.

Cette affirmation se vérifie parfaitement dans le cadre de l’Union européenne puisque les Etats doivent veiller à ne pas enfreindre les règles fixées par les traités pour atteindre l’objectif commun. De plus, il faut que des pouvoirs effectifs (c’est-à-dire des organes ou instances de travail) soient placés au service de cet ensemble d’intérêts et de valeurs. Cela consiste notamment en l’établissement de règles engageant les Etats, en le prononcé de décisions de justice qui fixent le droit.

Cet élément permet de distinguer l’Union européenne des autres organisations internationales qui bien que vouées à des tâches d’intérêt commun, ne possèdent pas de pouvoirs effectifs. La Cour de justice des Communautés européennes, constitue un très bon exemple pour illustrer cette affirmation, puisqu’elle dispose d’instruments juridiques pour contraindre les Etats.

Enfin, dernier critère de la supranationalité, les pouvoirs effectifs doivent être exercés de manière autonome. Plus précisément, ils doivent être distincts du pouvoir des Etats participants de manière à être placés exclusivement au service de la finalité reconnue comme commune. La « Commission », descendante de la « Haute autorité », permet d’illustrer ce dernier critère puisqu’elle est dotée de prérogatives lui permettant d’accomplir l’une de ses principales missions à savoir la préservation de l’intérêt général communautaire et in fine garantir la réalisation des objectifs communs.

L’organisation supranationale et les Etats

Les propos précédents tendent à prouver que l’Union européenne est une organisation supranationale. Un autre élément vient renforcer cette impression. A travers les idées que nous venons d’énoncer, nous pouvons constater que ce type d’organisation influe fortement sur le concept de souveraineté étatique et nous oblige à en atténuer l’importance.

En effet, les organisations de ce type, se voient attribué des pouvoirs de type étatique qu’elles exercent en lieu et place des organes étatiques sur le territoire des Etats et sur les personnes qui s’y trouvent. Ainsi, l’exclusivisme territorial, noyau dur de la souveraineté vole littéralement en éclat sous l’action des organisations supranationales. L’Union européenne appartient donc bel et bien à cette catégorie puisque les politiques qu’elles mènent s’appliquent sur l’ensemble des territoires de ses membres faisant fi des frontières terrestres étatiques.

La catégorie juridique des organisations supranationales semble donc être une bonne grille de lecture pour analyser les structures et le fonctionnement de l’Union européenne. Ce modèle de raisonnement nous incite à voir le dynamisme dont sont dotées ces organisations afin d’atteindre les objectifs qui sont fixés par le traité constitutif.

Cette vision de l’Union européenne nous oblige à la concevoir non seulement comme une catégorie juridique de regroupement d’Etats mais également comme une nouvelle forme d’organisation de la société politique. En effet, les Etats lui ont confié la tâche d’intervenir quotidiennement dans des secteurs de plus en plus nombreux. Cela permet à l’Union européenne de dessiner un véritable projet de vie collective, d’esquisser les contours d’une culture européenne.

Dès lors, ce dessein se poursuivra malgré les dysfonctionnements institutionnels. La clef de la réussite, selon nous, dépend de deux facteurs qui sont complémentaires.

Il nous appartient, à nous « Jeunes Européens », comme nous l’avons fait jusqu’à présent de susciter le débat, d’interpeller nos dirigeants politiques et d’expliquer les tenants et aboutissants de cette aventure à nos concitoyens.