L’idée fédérale dans l’histoire de la construction européenne

Alors que Winston Churchill déclarait à l’Université de Zurich, le 19 septembre 1946, dans un discours retentissant : « Nous devons créer un genre d’États-Unis d’Europe »...

Les fédéralistes de quatorze pays européens réunis pour la première fois, depuis la guerre, à Hertenstein (Suisse), affirmaient : « Une Communauté européenne, conçue sur des bases fédératives, est une contribution nécessaire et essentielle à toute Union mondiale ».

C’est la première fois qu’un texte européen évoquait, au lendemain de la deuxième guerre mondiale, le concept de « Communauté européenne ».

Les fédéralistes, présents dès l’origine

En août 1947, à l’initiative d’Alexandre Marc, pionnier du fédéralisme dès les années 1930, le premier congrès de l’Union européenne des Fédéralistes, réuni à Montreux (Suisse), préconisait, « l’application à l’Allemagne de mesures permettant l’utilisation de son potentiel industriel au profit de la collectivité européenne dont les allemands font partie ». La Sarre et la Ruhr « devaient être des amorces d’intégration économique au profit de tous les Européens ».

En conséquence, c’était la souveraineté absolue des États qu’il fallait réduire... « Une partie de cette souveraineté devant être confiée à une autorité fédérale ». Ces affirmations étaient prémonitoires. L’institution de la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier, quatre ans plus tard, et celle de la Communauté économique, le 25 mars 1957, l’ont confirmé.

L’idée fédérale sera aussi au coeur des débats du « Congrès de l’Europe » de mai 1948 à La Haye, même si l’aboutissement essentiel de ce prestigieux rassemblement fut le Conseil de l’Europe qui, malgré l’existence d’une Assemblée consultative, n’était encore qu’une organisation intergouvernementale. Cependant, deux des revendications pour lesquelles les fédéralistes s’étaient mobilisés à La Haye seront suivies d’effets : la Convention européenne des Droits de l’homme, la Cour européenne des Droits de l’Homme.

L’idée fédérale va également imprégner la démarche du Mouvement Européen à partir de 1950. Mais surtout, l’année 1950 sera marquée, le 9 mai, par la déclaration « historique » de Robert Schuman. Fondatrice de l’entreprise communautaire, elle est demeurée un symbole. Le Ministre français des Affaires étrangères, inspiré par Jean Monnet, préconisa en effet « la mise en commun des productions de base et l’institution d’une Haute Autorité, dont les décisions lieront la France, l’Allemagne et les pays qui y adhéreront ».

Cette proposition devait « réaliser les première assises concrètes d’une Fédération européenne indispensable à la préservation de la paix », étant entendu que « l’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble » mais par « des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait ». La finalité fédérale, à l’évidence, est bien présente dans la Déclaration de Robert Schuman, même si la méthode préconisée était celle de Jean Monnet : « gradualisme » et « fonctionnalisme ».

CECA et CED : premiers projets et premières réalisations concrètes

Le Traité de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, issu de cette initiative, signé le 18 avril 1951 par les six pays fondateurs de la future Union européenne, sera ratifié en 1952.

La même année 1952, dans le climat de guerre froide qui prévalait alors, le gouvernement français présente un projet de Communauté européenne de Défense (CED) s’inspirant du même schéma « supranational » que la CECA. Puis, à l’initiative de l’Italie et de la France, un article est inséré dans le Traité de CED, confiant à l’Assemblée de la CECA « l’étude d’une structure fédérale ou confédérale ultérieure, fondée sur le principe de la séparation des pouvoirs, comportant en particulier un système représentatif bicaméral ».

À la fin de 1952, l’Assemblée, agissant avec une remarquable célérité, donne le jour à un projet de Communauté politique « à caractère supranational », devant constituer avec la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier et la Communauté européenne de Défense, une « entité juridique unique ». Il était prévu, en outre, qu’elle réaliserait progressivement, « un marché commun ».

Lorsque le 9 mars 1953, Paul-Henri Spaak, Président de l’Assemblée, remit le projet de traité de Communauté politique au Président du Comité des ministres, l’homme d’Etat belge évoqua Georges Washington, Président de la Convention américaine, transmettant la Constitution des Etats-Unis d’Amérique le 17 septembre 1787.

Mais le projet de Communauté politique n’eut pas de suite concrète son sort était juridiquement lié à celui du Traité de CED rejeté par l’Assemblée nationale française le 30 août 1954. La CED enterrée, on lui trouva rapidement, avec le concours de la Grande-Bretagne, un substitut intergouvernemental pour réarmer l’Allemagne : l’Union de l’Europe Occidentale (UEO).

Les fédéralistes et la relance de 1957

La construction européenne avait subi un échec. Mais le recul de l’idée fédérale sera momentané. Dès le 1er juin 1955, les « Six » réunis à Messine « relancent » l’Europe. On se mit d’accord sur la réalisation d’une « Communauté économique » et d’une « Communauté de l’énergie atomique » (Euratom). Paul-Henri Spaak fut chargé de coordonner les négociations.

Le 13 octobre suivant, Jean Monnet, quittant la présidence de la Haute Autorité de la CECA, décida de créer avec de fortes personnalités politiques et syndicales, un « Comité d’action pour les États-Unis d’Europe » afin de faire de la résolution de Messine « une nouvelle étape vers les États-Unis d’Europe ».

Les négociations furent couronnées de succès, avec la signature des Traités de Rome. Instruits, cependant, par l’expérience, les « Six » se montrèrent prudents en évitant toute référence explicite à la supranationalité. Cela dit, des institutions potentiellement fédérales caractérisaient bien le nouveau système communautaire.

À côté du Conseil des ministres, organe de décision, on trouvait, en effet, la Commission européenne, gardienne des Traités, instigatrice exclusive de l’initiative et de l’exécution législative ; le Parlement européen, organe de contrôle démocratique qui sera élu au suffrage universel direct en 1979 ; la Cour de justice qui assure le respect du droit communautaire dans l’interprétation et l’application des Traités, en affirmant une autonomie juridictionnelle propre.

On discernera très vite également des « éléments fédérateurs » dans la définition et l’extension du système des « ressources propres », de la règle de la majorité qualifiée, comme dans le renforcement des instruments financiers, qui ont révélé progressivement leur efficacité. C’est pourquoi quinze pays adhèrent aujourd’hui à l’Union européenne, et plus d’une dizaine frappent à sa porte.

Vers l’Union politique

Le débat entre les partisans déclarés ou implicites de la finalité fédérale de l’Europe communautaire et ceux qui, dans l’establishment national, récusaient cette évolution, a rebondi dans les années 1960 et 1970 avec le projet de traité établissant une « Union d’États » sous le nom de « Plan Fouchet », mais surtout avec la « crise de la chaise vide » qui opposa en 1965 la diplomatie du Général de Gaulle à ses partenaires et aux institutions communautaires, avant de se terminer par ce qu’on a appelé le « compromis de Luxembourg » au début de 1966.

Après l’institution consensuelle du Conseil européen, la décision prise en 1976 d’élire le Parlement européen au suffrage universel relança une nouvelle fois le débat sur l’Europe fédérale. Mais, c’est surtout le projet d’Union européenne suggéré en mai 1980 par Altiero Spinelli, député européen connu comme l’un des leaders de l’aile radicale du mouvement fédéraliste, qui réactualisa la controverse institutionnelle. « Au nom du peuple européen qui nous a élus, disait-il, nous devons assumer des réformes constitutionnelles de fond ».

Alors commença un combat pour l’adoption d’un projet de Traité d’Union par le Parlement européen. Celui-ci fut effectivement adopté le 14 février 1984 à une forte majorité des suffrages exprimés. Il proposait fondamentalement la création d’une « Union européenne » qui sera, en fait, réalisée par le Traité de Maastricht en 1992. Le « projet Spinelli » renforçait les pouvoirs du Parlement et confirmait ceux de la Commission.

Avec des lacunes évidentes les Traités de Maastricht et d’Amsterdam en 1997, ont quand même intégré ces préoccupations dans les textes. Enfin, pour la première fois dans un document de cette nature, apparaît la référence à la « subsidiarité » qui sera consacrée par le Traité de Maastricht. De 1985 à 1994, Jacques Delors jouera un rôle déterminant avec la mise en oeuvre de « l’Acte Unique » qui permit l’achèvement du « grand marché » et celle du Traité de Maastricht, incluant l’objectif fondamentalement fédéral de la « monnaie unique ».

Ainsi, l’idée fédérale a toujours été présente dans le parcours difficile de l’intégration communautaire. Elle répond aujourd’hui à l’attente d’une « Europe des citoyens » .

Reste le vaste domaine de la Politique extérieure et de la sécurité commune... Les défis du monde contemporain finiront par imposer, là encore, l’exercice commun des prérogatives de la souveraineté nationale. Rien n’est acquis, certes, mais les réformes suivront si la volonté politique existe. « Provendo e riprovendo » disent les Italiens. « En essayant et en essayant encore ».