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La décadence du fédéralisme aux Etats-Unis

, par Bernard Barthalay

Pour aboutir à des conclusions sérieuses sur les destinées du fédéralisme américain, il est nécessaire avant tout de décrire le système politique issu de la Convention de Philadelphie. La constitution fédérale divisait les compétences gouvernementales entre le pouvoir fédéral et les États membres en établissant le principe que toutes les compétences qui n’étaient pas expressément attribuées au premier revenaient au second.

Alexander Hamilton

Auteurs

  • Bernard Barthalay, économiste, fut titulaire de la chaire Jean Monnet (1991-2010) d’économie européenne à l’Université Lumière (Lyon 2). Il est président du réseau d’initiatives Puissance Europe/Weltmacht Europa.

Les compétences attribuées au gouvernement fédéral étaient la politique extérieure, la guerre, la marine, le commerce international, le commerce entre les États (membres), la monnaie et quelques autres de moindre importance. Toutes les autres compétences restaient du domaine des États fédérés.

L’allégeance des citoyens à l’État était divisée : elle allait à la fois au gouvernement fédéral et à l’État fédéré. Des intérêts s’attachaient durablement à l’un comme à l’autre.

Ce système politique a longtemps résisté à la tendance naturelle de tout État à la centralisation, car l’éducation ne dépendait pas du même centre de décision que l’armée et la politique extérieure, l’Amérique n’avait pas de frontières communes avec d’autres États (insularité politique) et le service militaire obligatoire était inutile.

Après ce court rappel des caractéristiques fondamentales de l’État fédéral, il faut voir maintenant quelles sont les causes des transformations qu’il a subies.

Hamilton craignait qu’à l’avenir l’équilibre se rompît en faveur des États fédérés plus proches des citoyens. Il s’agissait donc de les empêcher d’exercer des compétences que la Constitution attribuait au pouvoir fédéral.

Jusqu’à la fin de la guerre civile, cette prévision parut se vérifier. L’allégeance des citoyens à l’État membre équilibrait l’allégeance à la Fédération, ou parfois l’emportait. Mais la consolidation du pouvoir fédéral avait pour elle la force des choses, encore que les compétences de la Fédération s’exerçassent bien peu au-delà de la politique extérieure qui n’avait sur la vie des Américains qu’une incidence encore négligeable. En mainte occasion, la lettre de la Constitution fut forcée pour permettre aux États fédérés d’exercer des compétences que ce texte leur retirait.

En définitive, le seul point d’appui du gouvernement fédéral, c’était le système de partis qu’avait affermi le système présidentiel. La scission du Parti démocrate en1860 (Convention de Charleston), provoqua la sécession des États du Sud et c’est au prix d’une guerre civile que la crise fut surmontée et l’Union renforcée.

La fin de la guerre civile atténua la localisation territoriale des partis : désormais, les intérêts qu’ils exprimaient étaient partout présents sur la territoire de l’Union. Ainsi les partis rétablirent un équilibre plus stable qu’avant la guerre. Le gouvernement fédéral reprit le contrôle de la monnaie et du crédit qui lui avait échappé sous la présidence de Jackson.

Les dangers de la sécession étaient conjurés à jamais, tandis que l’insularité politique empêchait la croissance du pouvoir fédéral au-delà de certaines limites.

Les premiers signes de changement remontent aux deux dernières décennies du XIX° siècle. L’industrialisation massive joua un rôle déterminant. Les revendications sociales caractéristiques de la maturité du capitalisme s’exprimèrent avec une force inconnue jusqu’alors et les États de l’Union produisirent une abondante législation économique et sociale. Mais l’apparition de la production de masse favorisa la création des premiers grands trusts que les États n’étaient plus en mesure de contrôler. La politique de la main-d’œuvre ou la politique des prix d’un trust qui avait son siège social à New York n’intéressaient plus le seul État de New York car elles avaient des répercussions sur toute la vie des États-Unis. La multiplication des échanges commerciaux entre les États élargit le domaine d’intervention du pouvoir fédéral. L’expression commerce entre États changea peu à peu de signification et en vint à inclure des activités qui n’avaient avec le commerce qu’un rapport indirect. La présidence gagna en prestige sous l’impulsion de Wilson. La balance du pouvoir penchait du côté fédéral.

Une autre cause de centralisation entra en jeu. La première guerre mondiale marqua le début de l’effritement de l’insularité politique des États-Unis. L’équilibre européen et la puissance navale britannique commençaient à dépendre de l’Amérique. Isolationnisme et sécurité devenaient antinomiques. Or, plus la politique extérieure prend de l’importance dans la vie d’une société, plus le pouvoir qui la conduit, le pouvoir central, gagne à son tour en importance. C’est le cas en temps de guerre. En définitive, la première guerre mondiale renforça le pouvoir central, plus que ne l’avait fait le développement économique des trente années précédentes. Mais cette poussée centralisatrice connut un temps d’arrêt. L’équilibre européen était rétabli. L’éducation échappait toujours au pouvoir fédéral et l’armée restait peu développée.

Mais la marche vers la centralisation interrompue dans le domaine de la politique internationale reprit sur le terrain économique. C’était la prospérité que les Américains attribuaient au business. L’impuissance des États fédérés était devenue à peu près totale et le pouvoir fédéral n’avait pas les moyens d’intervenir. Or, jusque là, la Cour suprême avait toujours pu faire triompher ses décisions en s’appuyant tantôt sur le pouvoir fédéral, tantôt sur les États membres. Pourtant, elle torpilla désormais sans discrimination toute législation économique et sociale, qu’elle provînt des assemblées législatives des États ou qu’elle provînt du Congrès et son action contribua puissamment au maintien du statu quo. Évidemment la Cour avait pour elle les grandes concentrations capitalistes industrielles et financières.

De la fin de la première guerre mondiale jusqu’à la victoire définitive du New Deal, l’histoire des États-Unis ne se confond plus, du moins dans le domaine économique, avec l’équilibre Union / États, mais avec la lutte des concentrations capitalistes contre le pouvoir fédéral et leur victoire jusqu’en 1929.

Mais pour surmonter la crise, il fallait gouverner pour de bon. Seul le gouvernement fédéral pouvait le faire en augmentant ses pouvoirs. La victoire de Roosevelt sur la Cour harmonisa la structure constitutionnelle des États- Unis aux exigences du développement économique. Les changements étaient profonds. Théoriquement, c’était la fin du fédéralisme. Les États, privés d’autonomie financière, perdaient l’autonomie politique. Mais, pratiquement, le poids du passé atténuait ces transformations. Les deux partis étaient encore des fédérations de partis locaux. Alimenté par la tradition fédéraliste, le système des partis qui avait freiné jadis la tendance centrifuge, freina la tendance centripète. Si bien que les citoyens voyaient encore dans leur État un moyen d’agir sur leur vie, celle de leur famille et celle de leur ville.

Le coup décisif pour l’autonomie des États fut porté par la deuxième guerre mondiale, où tous les États furent obligés de prendre, au moins temporairement, le caractère d’État totalitaire, dirigé monolitiquement par un centre unique et tout-puissant. Tout ralentissement dans la prise ou l’exécution des décisions, toute résistance locale, la distraction de quelque ressource disponible que ce soit pour des emplois civils, constituaient un risque pour la sécurité des États-Unis.

L’insularité américaine avait définitivement disparu dans le conflit. L’Amérique ne pouvait plus revenir à l’isolationnisme dont dépendaient l’équilibre Union / États et la faiblesse de l’armée. Un système mondial d’États était né, dont l’Union soviétique et les États-Unis étaient les deux pôles. Le monde était divisé en deux zones d’influence, l’une russe, l’autre américaine. La tâche était colossale : tout ce qui dépendait des États-Unis serait tombé dans les mains de l’URSS sans une présence militaire et une pression diplomatique de tous les instants. Quand vint la détente, l’économique reprit le pas sur le militaire et le diplomatique. L’hégémonie américaine devint la couverture politique de l’internationalisation du capital.

Ainsi, l’histoire des États-Unis est celle d’une société politique qui a vu la naissance et la décadence du fédéralisme.

La concentration du pouvoir entre les mains du gouvernement fédéral procède de deux tendances fondamentales :

  • le passage de l’insularité à la position de pôle occidental de l’équilibre mondial ;
  • la continentalisation des rapports sociaux et l’accession au statut d’économie dominante.

Il est impossible que coexistent dans le même cadre constitutionnel un appareil puissant -conséquence inévitable de la participation directe à la balance mondiale du pouvoir- et une pluralité de centres autonomes de décision politique. Plus un État est exposé, plus il est centralisé.

Le système mondial des États a fait disparaître tous les phénomènes d’insularité politique. L’instance politique (la raison d’État) l’emporte alors sur toute autre détermination historico-sociale, même sur l’instance économique (la production et la circulation des marchandises). Seule, la coextensivité de l’État et de la planète peut recréer les conditions insulaires de stabilité de l’équilibre fédéral, qui sont aussi les conditions du dépérissement de l’État, ou plutôt de tous les États, fédéral et fédérés, c’est à dire les conditions de la substitution de l’administration des choses au gouvernement des hommes.

Le fédéralisme, né en Amérique, ne peut être relancé qu’en Europe, où la tendance centripète sera très active, mais temporairement contrebalancée par la tendance centrifuge procédant de la diversité nationale. Le fédéralisme y sera nécessairement fragile, mais cette fragilité constituera un témoignage vivant des conditions de son accomplissement universel.

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P.-S.

Article initialement paru dans la revue Fédéchoses, n° 6, 2ème trimestre 1974

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