Renvoyer les délinquants étrangers et taxer les riches ? On pouvait difficilement trouver des sujets plus populistes. C’est pourtant sur ces deux sujets précisément, soumis dans le cadre d’initiatives populaires, que les électeurs suisses étaient appelés à se prononcer ce dimanche 28 octobre 2010. Les mécanismes institutionnels de cette procédure de démocratie directe concernent directement l’Union européenne, ne serait-ce qu’à titre d’exemple pour celle qui s’apprête à lancer l’Initiative citoyenne européenne.

L’initiative populaire suisse permet à des groupes de citoyens de proposer des amendements constitutionnels. La règle est simple : un projet qui a recueilli 100 000 signatures est soumis au vote populaire. Si l’initiative est acceptée par une majorité d’électeurs au niveau national et dans 50% des cantons, le texte est adopté. Le Parlement a toutefois le devoir de vérifier la conformité du texte avec la Constitution et le droit international contraignant. Par ailleurs, il doit se prononcer sur le texte en recommandant son adoption ou son rejet. Enfin, il a la possibilité d’opposer un contre-projet direct (un amendement constitutionnel alternatif) ou indirect (un projet de loi sur le même sujet).

Le comité d’initiative a la possibilité de retirer son projet et de soutenir l’initiative parlementaire s’il considère que ce texte répond exhaustivement aux requêtes formulées. Si le comité décide de ne pas retirer l’initiative, les deux textes sont soumis au peuple accompagnés d’une question subsidiaire demandant quel projet doit être adopté s’ils recueillent tous deux une majorité des voix. Une recommandation motivée de vote du Parlement et la position du comité d’initiative sont publiées dans une brochure envoyée à tous les électeurs. En cas d’adoption, le Parlement doit définir le cadre légal nécessaire pour l’application de l’initiative.

Deux initiatives partisanes

Les initiatives populaires soumises au vote ce dimanche ont été lancées par les deux principaux partis politiques suisses pour promouvoir leurs positions-clés. L’Union démocratique du centre (UDC), parti de droite poursuivant une stratégie populiste, a lancé une initiative populaire visant à rendre systématique le renvoi des étrangers ayant accompli une série d’infractions, dont le meurtre et le viol mais aussi le cambriolage ou l’abus de prestations sociales.

La deuxième initiative a été soumise par le Parti socialiste (PS) et préconisait l’inscription dans la constitution de taux d’imposition minimaux pour les grands revenus et les grandes fortunes, applicables à tous les cantons et communes afin de limiter la concurrence fiscale entre collectivités locales. Les personnes physiques sont actuellement taxées par un impôt fédéral direct, égal pour tout le monde, et des impôts communaux et cantonaux qui varient d’une commune à l’autre en fonction de leur politique budgétaire.

Le Parlement, au sein duquel trois partis modérés constituent une majorité absolue dans la chambre haute (Conseil des États) et relative dans la chambre basse (Conseil national), a déclaré les deux textes admissibles mais en a recommandé le rejet par le peuple. Dans le cas de l’initiative sur le renvoi des criminels étrangers, une majorité parlementaire – composée par les partis modérés soutenus par une minorité des députés socialistes – a soumis un contre-projet qui reprenait le principe d’expulsion en cas d’infraction grave tout en l’encadrant par une série de mesures visant à favoriser l’intégration et à garantir les principes du droit international et européen. La majorité du Parti socialiste, les Verts et l’extrême gauche s’opposaient à la fois à l’initiative et au contre-projet, qu’ils considéraient discriminatoires tout en étant conformes aux conventions internationales. Plusieurs constitutionalistes ont critiqué cette décision, car ils considéraient que le texte proposé était anticonstitutionnel et aurait dû être déclaré inadmissible par le Parlement.

L’engagement de la société civile, dispersée entre pragmatisme du contre-projet et double-non idéologique

Au début de la campagne, les sondages indiquaient une forte adhésion populaire aux deux initiatives. Le projet sur le renvoi des délinquants étrangers pouvait compter sur une forte mobilisation de la part de la base de l’UDC – commencée pendant la campagne électorale de 2007 – et sur des stratégies de financement de campagne et de communication particulièrement performantes. Malgré une forte mobilisation des milieux intellectuels dans les médias, le camp des opposants à l’initiative s’est trouvé en ordre dispersé entre les partisans « pragmatiques » du contre-projet et les tenants « idéologiques » du double-non. L’initiative des socialistes, qui avait pourtant recueilli une forte sympathie en début de campagne, a dû faire face à une forte mobilisation des élus locaux des collectivités concernées par l’initiative et des milieux patronaux qui ont largement financé la campagne du « non ». En revanche, les syndicats ont plutôt brillé pour leur absence.

Confirmant les sondages, l’initiative sur le renvoi des délinquants étrangers a été adoptée au niveau national alors que le contre-projet du Parlement a été rejeté dans tous les cantons. L’initiative sur la justice fiscale a été rejetée. Ces deux initiatives ont permis de mesurer les rapports de force entre les principaux partis. L’UDC a démontré disposer de l’appui de la majorité de la population pour ses sujets phares, l’immigration et la sécurité. Il s’agit pour le PS d’une défaite dans sa bataille contre la concurrence fiscale. Il est néanmoins parvenu à aligner toutes les grandes villes et la partie francophone du pays sur ses positions. Les partis centristes (PLR, PDC et PBD) ont réussi à sauver les meubles en évitant l’adoption de l’initiative sur la fiscalité, mais la stratégie du contre-projet s’est relevée inefficace : paradoxalement, il a été rejeté par la gauche et par la droite pour des questions diamétralement opposées.

L’Europe est concernée

Sans être au centre des initiatives, l’Europe est indirectement concernée par ces résultats. L’application des articles constitutionnels introduits par l’initiative sur le renvoi des délinquants étrangers représente un défi important par rapport à l’accord de libre circulation avec l’Union européenne (UE). L’accord préconise en effet que des citoyens européens ne peuvent être renvoyés que dans le cas où ils représentent un « grave danger pour la sécurité publique ». L’automatisme préconisé par l’initiative risque de se traduire par le renvoi de personnes ayant commis des délits ne constituant aucun risque pour la sécurité en brisant ainsi l’accord. Dans ce cas la Commission européenne aurait l’obligation de révoquer tous les traités bilatéraux signés avec la Suisse. La Suisse se retrouverait ainsi dans un isolement économique et social complet. Les conséquences seraient graves pour la Suisse et pour l’Europe, notamment en matière d’emploi. Le Conseil fédéral aura la lourde tâche de faire carrer le cercle en tenant compte de l’automatisme désiré par les électeurs et des contraintes imposées par le droit international et européen.

Malgré l’usage abusif qui en a été fait, l’initiative populaire reste un droit populaire permettant une meilleure intégration des citoyens dans le débat démocratique et le processus décisionnel. Des dérives populistes comme celle de dimanche pourraient être évitées par un renforcement du contrôle de constitutionnalité, à travers l’attribution de cette tâche à un organe indépendant plutôt qu’au Parlement.

Droit populaire ou dérive populiste ?

Depuis 1891, 280 initiatives populaires ont recueilli le nombre demandé de signatures et 172 ont été soumises au vote. De ces 172 initiatives seules 17 ont été adoptées par le peuple. 82 ont été retirées par le comité d’initiative suite à l’adoption d’un contre-projet ou à une évolution de la législation dans le sens souhaité. Cette tendance s’est maintenue dans la dernière décennie, au cours de laquelle on a assisté à une inflation des initiatives. 60 projets ont été déposés, dont 8 ont été retirés, 44 ont été rejetés par le peuple et seulement 5 ont été adoptées.

Faut-il en conclure que l’initiative populaire est un insuccès ? Pas du tout. Le nombre de projets déposés est à lui seul un signe de vitalité du débat démocratique en dehors des institutions, et chaque campagne référendaire permet de sensibiliser la population aux thématiques débattues. Les résultats des votes et les taux d’affluence permettent finalement de mesurer la sensibilité de la population par rapport à certaines thématiques.

Contre l’avis du Parlement, dans le dernier quart de siècle le peuple a adopté quatre initiatives d’inspiration écologiste (protection des marais, moratoire sur la construction de centrales nucléaires, transfert du transport routier sur les rails et moratoire sur les OGM), deux initiatives visant à l’introduction de peines plus sévères pour les délits à caractère sexuel, et la tristement célèbre initiative sur les minarets. L’initiative populaire permet également d’accélérer des processus. En 2000 une initiative, approuvée par le Parlement, a permis de rompre les hésitations de celui-ci sur l’opportunité d’une adhésion à plein titre à l’ONU. S’il serait faux de dire que les articles constitutionnels adoptés suite à des initiatives populaires ont eu des effets directs et clairs, ils ont néanmoins eu le mérite d’entraîner des réorientations visibles en matière écologique dans les années 1990.

Les principales critiques adressées à l’instrument de l’initiative populaire sont d’ordre juridique. La plus importante concerne le faible contrôle de constitutionalité. Afin de faire face à ce bémol, le think-tank Foraus propose plusieurs solutions dont la possibilité de renforcer les critères d’admissibilité en intégrant une garantie d’éternité, déjà présente dans la Loi fondamentale allemande, qui indiquerait un certain nombre de principes fondamentaux qui ne peuvent être amendés par aucune procédure. Une proposition complémentaire serait de transférer la compétence sur la vérification de la constitutionnalité des initiatives populaires, et possiblement aussi parlementaires, à une instance indépendante qui pourrait être le Tribunal fédéral, déjà responsable pour le contrôle de constitutionnalité des lois cantonales, ou une commission indépendante. Un modèle possible pourrait être le Conseil constitutionnel français, qui est une instance indépendante du pouvoir judiciaire et dont la compétence se limite au contrôle de constitutionalité des projets de loi et d’amendement constitutionnel, mais qui contrairement à la plupart des cours constitutionnelles ne peut pas s’exprimer sur les lois déjà en vigueur.