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Pierre Vimont : « L’avènement du Service européen d’action extérieure, une œuvre de longue haleine »

, par Lucas Buthion

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Ancien Représentant permanent de la France auprès de l’Union européenne et ancien Ambassadeur de France à Washington, Pierre Vimont est, depuis fin 2010, Secrétaire général exécutif du Service européen d’action extérieure (SEAE), dirigé par Lady Catherine Ashton. Il en est à ce titre le véritable bras droit. De passage à Sciences Po Toulouse pour une conférence, il a à cette occasion fait un point avec le Taurillon sur le bilan de l’action du SEAE après deux ans d’activité, et les perspectives d’avenir de la politique étrangère européenne.

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Le Taurillon : Compte tenu d’une médiatisation insuffisante aux niveaux nationaux, le Service européen d’action extérieure reste une institution peu connue des citoyens européens, qui n’arrivent guère à s’y retrouver. Aussi, entre simple coordination des politiques étrangères nationales et édification d’une véritable politique étrangère européenne, quel est donc le rôle de ce Service ?

Pierre Vimont : Le constat que vous faites est exact. Je crois que le premier malentendu qu’il faut dissiper, c’est que les gens pensaient que ce service, dès son premier jour de lancement, pourrait être comparable au Ministère des Affaires étrangères à Paris ou au Foreign Office à Londres. Or, tout cela est bien sûr affaire de patience et de temps. On ne crée pas un service comme celui-là en quelques jours, d’autant plus qu’il est fait d’apport de différentes institutions : la Commission, le Conseil, et les Etats membres. Nous devons donc inventer une nouvelle manière d’opérer pour cette administration, puisque nous ne sommes même pas une institution.

Nous sommes une structure totalement novatrice dont il n’existe aucun exemple dans le passé, sur une matière qui est extrêmement sensible et délicate. Je crois qu’une fois que les gens admettent que ce sera plus long que prévu et que c’est une affaire de longue haleine, ils commencent à avoir un regard un peu différent. Cela dit, c’est vrai qu’il faudrait peut-être en faire davantage en matière de communication, et se faire mieux connaître. Il faut néanmoins bien voir, et je ne cherche pas là à m’excuser, que les premières années, il fallait être au four et au moulin et veiller d’abord à ce que tout marche, que les réunions se tiennent comme prévu. On a donc un peu inventé en avançant. Catherine Ashton emploie toujours une expression qui est assez juste : « l’avion a décollé et nous, à l’intérieur, continuons à visser les roues et mettre en place les fauteuils ». Tout cela prend donc du temps. Mais je pense que l’on va peu à peu trouver notre rythme et améliorer les choses.

Il faut en effet qu’on apprenne à être mieux connus, que les succès qu’on peut faire valoir ici ou là soient davantage valorisés et encore une fois le faire sans braquer les Etats membres contre nous, donc c’est un jeu qui est forcément un peu subtil.

Le Taurillon : Justement, le SEAE dispose-t-il d’un service communication qui essaye de faire de la pédagogie ou d’informer les citoyens sur ses actions ?

Pierre Vimont : Un tel service est là, il commence à travailler. Ses porte-paroles étaient jusqu’à maintenant des porte-paroles de la Commission, et nous essayons donc peu à peu d’en faire des porte-paroles du Service en tant que tel, ce qui demande un peu d’ajustement. Nos délégations à l’étranger jouent aussi un rôle dans cet effort pour mieux se faire connaître, mais je suis convaincu pour ma part que ce qui fera la différence, c’est si, sur deux ou trois sujets, à un moment donné, on peut dire « ce succès diplomatique là, c’est celui du Service d’action extérieure ». On pourrait déjà commencer à esquisser quelque chose comme ça sur la Corne de l’Afrique par exemple. La Somalie est vraiment un pays qu’on avait tous un peu rayé de la carte du monde : « Etat failli », « il ne faut plus y aller » … Or tout d’un coup, les gens s’y intéressent de nouveau, et on voit que l’Europe y est restée très présente. Notre délégué pour la Somalie est maintenant sur place, installé à Mogadiscio, ce qui n’est pas facile, il a réussi à instaurer un rapport de confiance avec les autorités et est très présent à leurs côtés. Ça, c’est par exemple une valeur ajoutée importante.

Le Taurillon : Pour revenir justement sur des sujets d’actualité, pourriez-vous nous éclairer sur le rôle méconnu mais clef joué par le SEAE dans la crise iranienne ?

Pierre Vimont : Les vingt-sept Etats membres ont en effet confié à Cathy Ashton et au SEAE le soin de présider le groupe qui négocie au niveau de la Communauté internationale : le groupe des « 3+3 » ou des « 5+1 » : Etats-Unis, Russie, Chine, Grande-Bretagne, Allemagne et France. C’est à ce titre que l’on est les meneurs de jeu, mais dans un jeu qui est très surveillé par ces six Etats. Le succès de l’Europe jusqu’à maintenant, ce n’est malheureusement pas d’avoir réussi une percée avec les Iraniens car cela reste encore très difficile, mais c’est d’abord d’avoir réussi à maintenir l’unité de ce groupe des six. On a toujours réussi à faire en sorte que tout le monde avance bien dans la même direction. Nous avons qui plus est mis sur la table des propositions raisonnables et honnêtes vis-à-vis des Iraniens. Ils les ont pour l’instant toujours rejetées, mais elles restent me semble t-il une base sur laquelle on pourrait travailler s’ils le voulaient.

Le Taurillon : Ces propositions sont par exemple plus tempérées que les propositions américaines ?

Pierre Vimont : Les Américains sont un membre actif de ce groupe des 3 + 3 : ils travaillent avec nous. La difficulté, c’est que l’on a affaire à un régime iranien qui reste convaincu qu’à travers cette négociation sur son programme nucléaire, ce n’est pas la non-prolifération que nous visons, mais le changement de régime. Ce n’est pas ça notre objectif et les Américains l’ont rappelé à de nombreuses reprises. Mais le régime n’a pas confiance et continue de penser que c’est notre objectif caché. Il faut donc parvenir, par un travail patient que fournit précisément Catherine Ashton, à dissiper ce manque de confiance.

C’est extrêmement difficile, je ne sais pas si nous y arriverons. Maintenant que l’élection américaine a eu lieu et qu’Obama a été réélu, les Iraniens ne peuvent plus dire qu’il y a une incertitude politique du côté américain. Ils pourraient se montrer un peu plus constructifs et ouverts, nous le verrons dans les prochaines semaines. Il ne faut pas oublier cependant que l’on passe d’une élection à une autre : nous sommes en train d’entrer dans la préparation de l’élection présidentielle iranienne, qui aura lieu en juin prochain. Avec les divisions internes que cela va susciter, ce n’est peut-être pas le moment le plus propice pour une attitude plus constructive de la part du régime iranien.

Le Taurillon : Sur un autre « sujet chaud » maintenant : on l’a vu, il n’y a pas eu de voix unifiée de l’UE sur la reconnaissance de la Palestine comme Etat observateur auprès des Nations Unies. Quel a été le rôle du SEAE dans ce processus ? Y a-t-il eu des tentatives de conciliation de vos Services pour essayer d’aboutir à une position commune ?

Pierre Vimont : Oui, il y a eu une discussion extrêmement intéressante lors du dernier Conseil des Ministres où plusieurs ministres ont plaidé pour que les vingt-sept se mettent d’accord sur une position commune, qui ne pourrait être sans doute que l’abstention. Il a donc été demandé à Catherine Ashton de garder le contact avec les vingt-sept pour voir si l’on pouvait consolider une position unique autour de l’abstention. On a très vite vu que ça ne marcherait pas. Trois ou quatre Etats membres nous ont dit très clairement qu’ils voteraient « oui » et ne pouvaient envisager l’abstention. Dans le même temps, d’autres nous ont dit que tout les portait à voter « non ». Faute de trouver une abstention, on a donc vu la France annoncer qu’elle voterait « oui » et entraîner derrière elle un certain nombre de pays.

Dans ce contexte, le SEAE a suggéré aux Etats membres, avant que le vote n’ait lieu, de faire une déclaration que Catherine Ashton pourrait prononcer au nom des vingt-sept. Le but était de réaffirmer très fortement nos positions en matière de processus de paix et de souligner la volonté des Européens de maintenir le dialogue ouvert au proche Orient. Nous voulions ainsi exprimer que l’absence d’unité au moment du vote ne signifie pas que nous ne sommes pas unis sur l’objectif poursuivi. Cela a été bien compris des Palestiniens, qui ont salué cette initiative. L’Europe a donc pu redire qu’elle continuerait à être unie sur l’objectif des deux Etats, sur son refus de la politique israélienne des colonisations, sujet sur lequel nous venons d’ailleurs de réaffirmer une position très ferme, tout comme les Américains d’ailleurs.

Est-ce que cela va bouger ? Difficile à dire à ce stade. On peut noter toutefois que les récents évènements à Gaza et le cessez-le-feu obtenu par l’Egypte créent une nouvelle donne, un nouvel état d’esprit. Est-ce que cela marchera ? On ne peut qu’être prudent, on a eu trop de déconvenues dans le passé pour ne pas être instruits par l’expérience. Mais c’est peut être un moment charnière sur lequel il faut essayer d’agir en partant de l’observation que les évènements du Printemps arabe créent un environnement qui influe inévitablement sur les données actuelles du problème palestinien.

Le Taurillon : Alors que nous nous trouvons en ce moment en pleines négociations sur le budget de l’Union européenne pour la période 2014-2020, quel sort va-t-il être réservé à l’action extérieure et aux moyens alloués au SEAE ? Que répondez-vous à ceux qui voudraient faire de cette politique une simple variable d’ajustement du budget européen ?

Pierre Vimont : Il y a deux dimensions pour le SEAE. Il y a d’abord ce qui concerne les dépenses administratives, 480 millions d’euros environ aujourd’hui. Nous avons pleine compétence sur la gestion de ces crédits là. Ici, pour le coup, on est dans le débat des dépenses administratives que tous les Etats membres presque sans exception sont prêts à rogner. Inutile de vous dire que cela ne nous réjouit pas beaucoup. Ce qu’on essaye de faire valoir, c’est qu’étant une administration qui démarre, nous avons été victimes d’un phénomène classique : lorsque l’on transfère des charges à une nouvelle administration, on ne lui transfère pas toutes les ressources correspondantes. Vous commencez généralement avec 10 ou 15% en dessous du minimum requis. Nous avons un vrai problème de ce côté là et il nous faut arriver à obtenir gain de cause.

Sur ce qu’on appelle les dépenses opérationnelles, l’objectif sur la période 2014-2020 est de viser un objectif d’environ 60 milliards d’euros pour l’ensemble des programmes relevant de l’action extérieure de l’Union : voisinage, aide au développement, etc. En ce domaine, nous avons notre mot à dire, nous fixons les priorités stratégiques, mais ce n’est pas nous qui les gérons, c’est la Commission. Si nous parvenons à la fin des négociations en cours à préserver l’acquis augmenté de l’inflation, c’est sans doute le mieux que l’on pourra faire. Ce qu’il faut bien comprendre en la matière, c’est que ces ressources financières inscrites au niveau de l’Europe peuvent permettre de par leur effet de masse d’avoir un impact plus important que ce que chacun des Etats membres peuvent espérer faire individuellement. L’Europe est le premier donateur dans le monde en matière d’aide au développement, cela a donné à l’UE et à son image dans le monde un vrai poids. Si on réduit trop les crédits, le risque est bien de porter atteinte à l’influence de l’Union européenne.

Le Taurillon : La mise en œuvre d’un réel « service diplomatique » européen constitue une opportunité pour mutualiser des dépenses nationales dans ce domaine, et générer des économies budgétaires significatives. Constatez-vous depuis deux ans une adaptation des diplomaties nationales à cette nouvelle donne ?

Pierre Vimont : Il y a deux exemples que l’on peut donner. Le premier concerne les diplomaties nationales et leurs réseaux. Songez par exemple à l’Espagne ou le Portugal. Compte tenu des coupes budgétaires qu’ils doivent faire, ces pays sont parfois obligés de fermer des ambassades, par exemple en Afrique. Dans ce contexte, il est demandé au SEAE de prendre le relais et de veiller à assurer une information régulière sur ce qui se passe dans le pays concerné. Dans certains cas, nous pourrions aller jusqu’à abriter dans les locaux de nos délégations un diplomate de ces pays. C’est un exemple qui pourrait se développer au cours des prochaines années.

Deuxième exemple, tout ce qui touche les dépenses militaires et les capacités militaires. Dans une Europe où les budgets militaires vont diminuer, dépenses administratives comme d’équipement, l’avenir de la sécurité et de la défense européenne passera de plus en plus par une mutualisation des efforts. Nous avons déjà eu l’occasion d’en parler à 27 et allons continuer à le faire, parce que le Président du Conseil européen, M. Van Rompuy, souhaite que les chefs d’Etat et de gouvernement se saisissent de cette question.

Le Taurillon : Cette forme de diplomatie européenne, de plus en plus intégrée, peut-elle être considérée comme une étape vers la réalisation du fédéralisme européen ?

Pierre Vimont : Vous avez raison, tout ce qu’on fait en ce moment dans le cadre de l’Union européenne vise à aller un peu plus loin dans le sens de l’intégration. Si vous observez les décisions prises en ce moment dans le domaine de l’économie, ce qu’on verra une fois qu’on sera sortis de cette crise, c’est qu’on a fait des pas de géant en matière d’intégration budgétaire, d’union bancaire ou encore de coordination des politiques économiques, c’est-à-dire qu’on aura réalisé ce qu’on n’avait pas pu obtenir dans le cadre du Traité de Maastricht et dont on savait très bien à l’époque qu’il manquait. Ce que l’on fait actuellement en matière de politique étrangère, c’est la même chose : on essaye d’aller plus loin. Ce que je trouve intéressant avec le SEAE, c’est qu’on invente quelque chose de nouveau dans des domaines qui touchent au cœur des souverainetés nationales. Avec le Traité de Lisbonne, cette nouvelle méthode que nous inventons tente de faire la synthèse entre la méthode communautaire, avec la prééminence de la Commission et son monopole de l’initiative, et la méthode intergouvernementale, qui a pu sembler prédominer récemment mais dont on voit bien les limites.

Comme souvent avec la méthode européenne, on avance à petits pas. Ce n’est pas très satisfaisant pour les Jeunes Européens comme vous, pleins d’enthousiasme et prêts à sauter les étapes, mais c’est souvent la seule manière possible quand on voit déjà que même cette création - somme toute assez prudente - du Service d’action extérieure rencontre des objections extrêmement fortes. Quand on voit par exemple, lors d’un récent débat au Parlement européen sur la défense européenne, des députés s’ingénier à contester le principe même de la politique européenne de défense et de sécurité, il est clair que ces progrès là ne pourront se faire que très progressivement.

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