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Royaume-Uni et UE : plus de 40 ans de relations dévoilées

, par Chloé Fabre

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Comme nous avons vu dans le premier article de cette série, l’opinion publique britannique est globalement eurosceptique. Si cela a été renforcé par la crise, la méfiance à l’égard de l’UE a des racines historiques fortes. Stephen Tindale nous a déjà expliqué les raisons historiques et culturelles de cet euroscepticisme, nous allons maintenant nous intéresser à la relation entre l’Union européenne et le Royaume-Uni depuis le début de l’intégration européenne et ainsi comprendre les fondements des arguments actuels contre l’UE.

Clément Attlee, premier ministre britannique (droite) en 1945 et Ernest Bevin, Ministre des Affaires étrangères

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Être membre ou pas : des années 1950 à 1969

De la Seconde Guerre mondiale, le sentiment nationaliste est sorti renforcé au Royaume-Uni, seule puissance européenne qui a résisté aux nazis, et pendant un an, en étant seule. Les Britanniques voyaient l’UE comme l’alliance des vaincus. De plus, le Labour (parti de centre-gauche), qui a gagné les élections en 1945 se méfiait des gouvernements Chrétiens-Démocrates des Six. Le gouvernement craignait que la participation britannique à la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) ne diminue la protection sociale des travailleurs britanniques. Quand les Six ont invité le Royaume-Uni à les rejoindre en 1950, le gouvernement travailliste a refusé en arguant que les industries de charbon et d’acier britanniques allaient être nationalisées et qu’il était donc impossible de les placer sous contrôle international. Le gouvernement conservateur qui a suivi en 1951 n’a pas changé cette position qui faisait consensus dans le pays.

Pendant les années 1950, la situation économique était moins favorable au Royaume-Uni, surtout par rapport aux économies continentales en pleine expansion. En plus, les relations politiques avec le Commonwealth se sont distendues. En 1957, quand les Six ont signé le traité de Rome, le Royaume-Uni était favorable à la zone de libre-échange mais pas à l’union douanière et a refusé de rejoindre la Communauté économique européenne (CEE). L’idée d’une zone de libre-échange devait permettre au Royaume-Uni de maintenir sa relation avec le Commonwealth (avec lequel il échangeait sans taxes des denrées, ce qui aurait été impossible dans le cadre d’une union douanière). En 1959, le Royaume-Uni a signé le traité de Stockholm avec la Suède, la Norvège, le Danemark, la Suisse, l’Autriche et le Portugal (alors une dictature). Le traité mettait en place l’Association Européenne de Libre Échange (AELE). L’AELE n’a pas été un grand succès pour le Royaume-Uni, et les États-Unis les encourageaient à rejoindre la CEE.

En 1961, le premier ministre conservateur Macmillan a lancé l’idée d’ouvrir des négociations d’adhésion (comme l’Irlande et le Danemark). Le veto de De Gaulle, en 1963, peut être expliqué par deux facteurs. D’abord, les États-Unis soutenaient fortement l’adhésion du Royaume-Uni à la CEE et De Gaulle les percevait comme de menaçants « fédérateurs extérieurs ». De plus, lorsque le Royaume-Uni a été invité aux négociations sur les produits agricoles en 1962, il a mis en question des règles fondamentales de la Politique agricole commune, ce qui n’était pas acceptable pour De Gaulle.

Pendant la crise de la chaise vide et la stagnation de l’intégration européenne, alors que le Royaume-Uni faisait face à une situation économique et monétaire difficile, le Premier ministre travailliste Wilson a annoncé une nouvelle demande d’adhésion, en mai 1967, à la Chambre des Communes. De Gaulle s’est immédiatement opposé au projet, alors que Georges Brown, le ministre des Affaires étrangères britanniques, tentait de le rassurer par rapport au possible réarmement allemand en changeant sa stratégie de négociation. Il soutenait une Communauté forte, non seulement économiquement mais aussi dans les champs politique et militaire. La Commission était en faveur de l’élargissement une fois les difficultés économiques résolues, mais la France restait campée sur ses positions.

C’est seulement après la démission de De Gaulle en 1969 qu’il a été possible d’avoir de véritables négociations entre le Royaume-Uni et la Communauté économique européenne.

La Royaume-Uni au sein du Marché Commun : 1970 – 1979

En 1970, les conservateurs ont gagné les élections et Edward Heath est devenu premier ministre. Anthony Barber et Sir Alec Douglas-Home étaient en charge des négociations d’adhésion. Trois principes étaient à la base de ces négociations : l’Acquis communautaire (tout ce qui a été réalisé par la CEE) devait être maintenu, l’accord de la Haye qui ouvrait la mise en place d’une union économique et monétaire ne devait pas être remis en cause, et, les mesures transitoires ne devaient pas modifier les traités existants. Les négociations ont été difficiles et se sont d’abord concentrées sur des détails pour éviter les points de désaccords majeurs qui était : les mesures transitoires sur la Politique Agricole Commune (PAC), la contribution britannique au budget communautaire et les exportations de sucre vers le Commonwealth. Finalement, un accord a été atteint en juin 1971. Les divisions entre les conservateurs et les travaillistes étaient fortes. Selon Stephen Tindale, chercheur associé au Centre de réforme européenne, « dans les années 1960 et 70, c’est le Labour qui était opposé à l’Europe. Dans les années 1960, le leader du Labour, Hugh Gaitskell disait que si le Royaume-Uni rejoignait la CEE, cela signifierait la fin de siècles d’histoire. Le Labour était attiré par la nationalisation et le ‘socialisme dans un pays’. » Harold Wilson, travailliste, diffusait le slogan « pas d’entrée selon les termes des conservateurs ». Mais la proposition de Heath au Parlement a obtenu une large majorité de 356 votes en faveur de l’adhésion (244 contre). « Heath a dit que la CEE portait sur l’économie [et pas sur une intégration politique à terme], d’ailleurs c’était son nom, Communauté économique européenne. Mais il n’y a pas eu un énorme débat public à ce moment-là, et pas de référendum. Ce sont les élites qui ont fait rentrer le Royaume-Uni » précise Tindale.

L’élargissement au Royaume-Uni, à l’Irlande, au Danemark et à la Norvège a été soumis à référendum en France. Pompidou, le Président français, voulait légitimer sa politique. Il a eu lieu en 1972, et le Oui l’a emporté à 68% mais avec une faible participation (40%). Le 22 janvier 1972, le traité d’adhésion était signé – c’est en septembre que la Norvège a voté contre la ratification. Le Royaume-Uni a rejoint la CEE en 1973. Mais ce n’était pas la fin d’une relation mouvementée avec le continent.

Le Labour demeurait opposé à l’appartenance à la CEE. Le sujet a été beaucoup débattu pendant la campagne pour les élections législatives. Quand Harold Wilson est devenu Premier ministre en 1974, il a annoncé qu’il essaierait de renégocier un accord plus satisfaisant qui serait soumis à référendum. Deux sujets principaux étaient mis en avant : la modification de la PAC et la réduction de la contribution britannique au budget communautaire. L’accord de Dublin (mars 1975) a mis en place un mécanisme correcteur sur le budget et a changé quelques règles quant aux importations de Nouvelle-Zélande. Toutefois, les thèmes de campagne du Labour (l’abandon des objectifs d’union économique et monétaire et de l’Union européenne) n’étaient même pas à l’agenda des discussions.

Wilson a soumis les termes renégociés à un référendum. Il a fait campagne en faveur du maintien dans l’UE. Cependant, il a autorisé les membres de son gouvernement à faire campagne en fonction de leurs convictions personnelles. Pendant la campagne, l’aile gauche du Labour était contre le maintien dans la CEE alors que l’aile droite y était favorable. En juin 1975, 67% des votants ont accepté de continuer à faire partie intégrante de la Communauté. Le référendum a confirmé le soutien du public pour l’appartenance à la CEE, mais la renégociation n’a pas résolu le problème de la contribution britannique au budget.

Margaret Thatcher et la CEE : 1979 – 1990

En 1979, Margaret Thatcher a été élue Premier ministre. Elle était très proche des thèses néo-libérales, en faveur de la réduction de l’intervention de l’État dans l’économie. Elle avait aussi un discours nationaliste sur le Royaume-Uni. La Dame de Fer est souvent définie comme eurosceptique. Ce n’est que partiellement vrai. Elle était favorable à une certaine forme d’intégration européenne, celle qui renforcera l’ouverture du marché européen. Mais c’est aussi grâce à elle que l’Union européenne et le Marché unique ont été créés. Thatcher est très connue pour sa phrase « I want my monney back » (septembre 1979). Le mécanisme correcteur n’avait pas résolu d’une manière satisfaisante la contribution du Royaume-Uni qui était importante et servait surtout à financer la PAC. Comme Tindale, le dit ironiquement, la phrase de Thatcher « a été adorée ! Garder l’argent loin des fermiers français est particulière apprécié au Royaume-Uni ! » Du coup, des négociations difficiles s’engagèrent jusqu’à l’accord sur le rabais britannique en 1984. Le rabais est un mécanisme pour équilibrer les coûts et les bénéfices de la CEE, il a été justifié par le fait que le budget servait essentiellement à financer la PAC et que le Royaume-Uni, pays riche, contribuait beaucoup au budget sans bénéficier beaucoup de la PAC. L’idée que « l’on paie pour ce que nous avons » est depuis une caractéristique constante des négociations européennes.

Margaret Thatcher est aussi celle qui a signé l’Acte unique européen qui a créé le marché unique et étendu le vote à la majorité qualifiée au Conseil (et donc diminué la possibilité de veto par un seul pays). Elle voulait que l’intégration européenne crée un grand marché sans frontières. Lord Cockfield, Commissaire britannique très proche de Thatcher, avait la responsabilité de préparer le marché unique. Mais, le président de la Commission, Jacques Delors, affirmait la nécessité de réformes institutionnelles, notamment pour atteindre le consensus, afin de réaliser le marché unique. Il a réussi à convaincre Thatcher d’accepter l’extension de la majorité qualifiée et les 300 directives d’harmonisation (pour supprimer les barrières techniques à la libre-circulation). C’est elle, en tant que Premier ministre britannique qui a permis à l’Europe d’avancer vers plus d’intégration politique, d’avancer vers le traité de Maastricht.

La montée de l’euroscepticisme des conservateurs ? 1990 - 1997

Lors des discussions sur l’Union économique et monétaire, Thatcher et son successeur John Major étaient isolés dans leur refus d’une intégration économique et politique plus poussée. Ils n’ont pas réussi à construire des alliances ou des compromis au sein du Conseil. John Major s’est retiré de la monnaie unique et de réglementations sociales (opt-out) ce qui montre son isolation. La ratification du traité de Maastricht n’a pas été facile pour Major qui avait déjà deux discours différents à Bruxelles et à Westminster.

Les conservateurs, héritiers de Thatcher, étaient de plus en plus opposés à l’intégration européenne. Pour eux, l’Union européenne devenait de plus en plus fédérale, limitant la souveraineté britannique et menaçant leur identité nationale. Le Non danois renforçait leur influence dans l’opinion publique. Lors d’un vote sur les affaires sociales dans le traité de Maastricht demandé par les travaillistes, la frange eurosceptique des britanniques vota contre son propre gouvernement. Le lendemain, Major a demandé un second vote sur lequel il demanda la confiance au Parlement et réussi ainsi à se maintenir Premier ministre et à faire accepter ce chapitre du traité.

Toutefois, John Major a accueilli le conseil à Birmingham et à Édimbourg en 1992, où plusieurs difficultés ont pu être résolues et où le Royaume-Uni a réussi à construire des alliances avec ses partenaires européens annonçant un changement de sa position.

Pour résumer cet historique, on observe au cours de l’histoire de la seconde moitié du XXème siècle des thématiques et des rapports de force relativement constants. Les thèmes de la politique agricole commune, de la contribution au budget et l’intégration politique reviennent régulièrement dans les points de friction entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne. Toutefois, le positionnement des acteurs a changé, les travaillistes étant plutôt anti-européens au début et les conservateurs plutôt en faveur de l’intégration ; ce qui est l’inverse actuellement. Ce survol historique nous permet de comprendre le contexte dans lequel se déroule le débat actuel.

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