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Sortir de l’Union Européenne, une mesure confédérale ?

, par Florent Banfi

Souvent brandie comme menace par les souverainistes épris d’un désir surréaliste, la sortie de l’Union Européenne est restée pendant des années un vœu pieu. Cela va-t-il perdurer ?

Auteurs

  • Membre du bureau de l’UEF Europe et de l’UEF France. Ancien membre du bureau exécutif de la JEF Europe.

Dans le traité de Lisbonne, de nouvelles possibilités sont offertes à un pays désirant quitter l’Union Européenne. Ces dernières sont introduites par l’article 49 A :

« Tout Etat membre peut décider conformément à ses règles constitutionnelles de se retirer de l’Union ».

Cet article peut sembler étrange après un rapide coup d’œil sur l’histoire de l’Union européenne, faite d’intégrations successives et dont la porte d’entrée foisonne de pays désirant rejoindre le club (Croatie, Islande, Turquie...). Pourquoi alors un pays voudrait-il se retirer ?

Il convient également de souligner que cette disposition fut une arme efficace contre les souverainistes car elle donnait la possibilité d’accomplir cette sortie de l’Union tant espérée par ces derniers. Les différentes campagnes pour la Constitution et le traité de Lisbonne terminées, que doit-on penser de cette « option » laissée aux Etats de se retirer de l’Union maintenant que le texte est entré en vigueur ?

Tout d’abord, il est utile de rappeler que l’Union européenne ne fonctionne pas de façon symétrique. Dit autrement, les Etats ne sont pas traités de la même façon dans leurs relations avec l’Union car ils n’ont pas tous délégués les mêmes compétences. L’exemple le plus parlant est certainement l’euro qui est entré en vigueur dans une majorité d’Etats sans empêcher les autres de conserver leurs monnaies nationales. Il existe donc deux types de pays, ceux qui ont l’euro et ceux qui ne l’ont pas, tous ne sont pas logés à la même enseigne, c’est une asymétrie. L’article 49 n’introduit pas l’asymétrie entre les Etats de l’Union car les relations le sont déjà. En revanche, il ajoute un élément innovant dans les évolutions de ses asymétries.

L’innovation introduite par le traité réside dans la considération qu’un Etat puisse se désengager totalement ou partiellement de l’Union européenne, suite à un accord avec les autres chefs d’Etats. Ceci alors que la construction européenne fut un processus d’intégrations successives, les différents cercles ayant été constitués par un refus par certains pays d’avancer au même rythme et non pas par un retour en arrière. Dans cette situation, les compétences déléguées ne le seraient plus des Etats vers l’Union européenne comme ce fut le cas depuis l’origine mais l’inverse, de l’UE vers les Etats.

Sur le principe, l’Union doit pouvoir respirer pour survivre

Or jusqu’à aujourd’hui elle n’a fait qu’acquérir des compétences. Une confédération ou une fédération en devenir se doit de permettre une évolution de compétences en son sein : elle inspire en augmentant les compétences de l’Union européenne mais doit aussi expirer en autorisant une redistribution de ces compétences aux Etats lorsque cela est nécessaire. Le monde bouge, les sociétés bougent, les individus évoluent, la fédération se doit de pouvoir évoluer aussi. Une conception purement statique du rôle de l’Etat est équivalente à une conception de l’Etat comme Etat-nation. Une fédération pour survivre doit pouvoir respirer et ne pas se limiter uniquement à inspirer.

Telle qu’introduite dans le traité de Lisbonne, la procédure permettant de se retirer de l’Union européenne permet à un Etat de récupérer un certain nombre de compétences. Sur le principe, cela est salutaire pour l’Union européenne et cela peut être illustré de façon extrême : est-il préférable d’avoir un Etat en moins ou une politique de la chaise vide bloquant le fonctionnement communautaire ? Néanmoins, la disposition telle qu’introduite dans le traité comporte trois éléments fortement perfectibles.

Les Etats européens sont inégaux devant ce principe :

En laissant les modalités de décision au droit interne des Etats, le traité crée des différences entre ces derniers. Une asymétrie sur un principe aussi important que la séparation partielle ou totale à l’Union européenne est gênante car lorsque les Etats sont traités différemment, les citoyens le sont réciproquement. En fonction de l’Etat désirant se retirer de l’Union, ses citoyens pourront ou pas, suivant la Constitution du pays en vigueur, être consultés.

Les autres membres de la famille ont-il leur mot à dire ?

Lorsqu’un Etat décide de changer ses relations avec l’Union européenne, en la quittant partiellement ou totalement, les citoyens du reste de l’Union ne sont pas consultés. Il serait souhaitable d’impliquer plus le Parlement européen dans un tel processus et ne pas le laisser aux mains des chefs d’Etats décidant dans un Conseil peu transparent. Pour rappel, l’Union européenne est une union d’Etats ET de citoyens.

L’Union Européenne ne sera pas éternelle :

Tel que rédigé, l’article 49 remet en cause la pérennité dans le temps de l’Union européenne en ne proposant qu’une seule solution (se retirer de l’Union) sans proposer de voies intermédiaires comme la récupération d’une partie des compétences déléguées (revenir à la monnaie nationale par exemple). Cet article décrit donc une mesure confédérale, loin de ce dont l’Europe aura besoin pour fonctionner correctement. C’est pour cela que l’introduction d’une option de retrait de l’Union telle que décrite dans l’article 49 fut un excellent argument contre les souverainistes durant les campagnes pour la Constitution et le traité de Lisbonne. Néanmoins, l’utilisation d’un tel article restera certainement limitée.

Un problème demeure : comment gérer l’expiration de l’Union. Comme nous l’avons dit plus haut, une structure visant à organiser des sociétés composées d’individus se doit de respirer (inspirer mais aussi expirer). Si l’Union européenne s’est construite en inspirant des compétences de ses Etats membres par une délégation volontaire de ces derniers, rien ne prouve qu’elle ne doive pas effectuer le chemin inverse dans le futur. Or aujourd’hui la seule possibilité offerte est la scission. Une étude plus complète allant au-delà du simple retrait rendrait le cadre institutionnel plus à même de faire face à l’évolution future de l’UE.

Ne met-on pas la charrue avant les bœufs ?

Ce problème peut sembler secondaire. Le bon sens voudrait qu’avant de parler de possibles évolutions d’une fédération, cette dernière soit pleinement réalisée. L’Union européenne n’est pas encore une fédération aboutie mais le rythme de son évolution, dont la lenteur est décriée, pourra donner des idées de scission avant que le grand jour n’arrive. De plus, des modifications peuvent être nécessaires même dans une confédération. La délégation de compétence de l’Union vers les Etats n’est donc pas une question absurde. Enfin, l’actualité récente en Belgique nous rappelle qu’une union d’Etats est un ensemble qui vit et peut nécessiter des ajustements pour ne pas imploser.

Une solution confédérale à ne pas

En introduisant ce sujet, les Etats ont introduit une évolution (bien que limitée) qui crédibilise l’Union Européenne comme acteur responsable. En effet, est-ce qu’une fédération peut se passer d’un processus de gestion de crise pour des Etats mal dans leur peau au sein de la famille européenne ?

L’introduction de l’article 49 permettant à un Etat de se retirer de l’Union a le mérite de poser la question de la pérennité de l’appartenance à l’Union. Néanmoins la solution trouvée pour le moment n’est pas acceptable car elle ne présente que la scission comme solution et n’intègre que les Etats comme acteurs de ce processus. Une étape confédérale (nécessaire ?) qui pourra évoluer vers une solution fédérale, plus respectueuse des citoyens et certainement plus efficace lors d’une prochaine modification souhaitable des traités.

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P.-S.

Illustration : No Way Out, par ibrotons

Source : Flickr

Vos commentaires

  • Le 22 janvier 2010 à 17:32, par Cédric En réponse à : Sortir de l’Union Européenne, une mesure confédérale ?

    C’est incroyable de voir le Taurillon, blog soi-disant "fédéraliste", promouvoir les idées de David Cameron. Promouvoir des solutions qui rendraient son programme réaliste.

    Rappel des faits : David Cameron, leader des Tories, n’est pas franchement quelqu’un qu’on pourrait qualifier d’euro-enthousiaste. Il a milité activement contre le traité de Lisbonne jusqu’au dernier instant. Et une fois celui-ci ratifié, Cameron, penaud, a déclaré le 4 novembre :

    "we want to negotiate three specific guarantees with our European partners over powers that we believe should reside with Britain, not the EU." http://blog.conservatives.com/index.php/2009/11/04/a-policy-on-europe-that-people-can-believe-in/

    Tous les acteurs y compris au sein des Tories, mais aussi Lellouche, ont rappelé qu’il est actuellement inconcevable et impossible que les 26 renégocient un traité pour accorder de nouvelles exemptions à la Grande-Bretagne. Cameron a été décrit comme autiste, pathétique. http://www.lefigaro.fr/international/2009/11/06/01003-20091106ARTFIG00010-europe-lellouche-tacle-la-politique-de-david-cameron-.php (Or vous voulez justement créer un dispositif juridique qui permettrait ce type de renégociation)

    Et depuis ? Depuis, Cameron a laissé tomber cette idée de renégociation du lien UK-UE, saugrenue et inapplicable en l’état. La seule alternative est la sortie de l’UE. Oui. Et c’est bien cela qui a amené Cameron à mettre de l’eau dans son vin, et à abandonner une partie importante du discours eurosceptique de sa campagne. Et tant mieux. Et les électeurs ont compris que son plan était irréaliste.

    Pourquoi vouloir donner à des politiciens comme Cameron les outils de sa politique ? Pourquoi vouloir donner à des politiciens comme Klaus des outils pour faire chier l’Europe et leur donner l’occasion d’apparaître comme un défenseur du peuple tchèque ? Quelles sont vos motivations ? Je ne comprends vraiment pas.

    N’en avez-vous pas eu assez de ces pinaillages sur des bouts de compétences européennes pendant 9 années de révision des traités ? De Klaus ? Vous en voulez encore ? Vous voulez même que ça soit institutionnalisé, que ça devienne perpétuel, systématique, que ça devienne même un outil politique que pourrait opposer un État à chaque fois qu’un projet de la Commission ne lui convient pas ? Ce que vous proposez, c’est l’Europe à la carte de De Villiers.

    Sur l’idée de « communautariser » la procédure de sortie… Pour quoi faire ? Pour donner l’impression aux franges les plus paranoïaques du peuple que l’UE peut les retenir prisonnier ? Pour nourrir la théorie du complot ? C’est complètement contre-productif. Le véritable fédéralisme ne consiste pas à développer des procédures contraignantes dans des traités, mais à développer une sphère politique européenne capable de défendre l’intérêt européen. En étant procédurier, on donne une très mauvaise image du fédéralisme.

    Une chose enfin. Le droit de quitter l’UE contenu dans l’article 49 n’est pas un droit nouveau. L’UE a toujours été basée sur des traités, et tout traité peut être dénoncé. Autrement dit, votre analyse de l’article 49 est fausse. Il ne s’agit pas d’une procédure nouvelle. Il s’agit juste d’un article introduit à des fins politiques. L’article 49 sert à pouvoir dire aux eurosceptiques que la sortie de l’UE est possible (bien qu’elle l’ait toujours été), et que s’ils la veulent, ils doivent l’assumer.

  • Le 23 janvier 2010 à 13:46, par Ronan En réponse à : Sortir de l’Union Européenne, une mesure confédérale ?

    Une critique d’une virulence incroyable...

    Bon, soyons clairs : l’Europe communautaire d’aujourd’hui subit depuis une quinzaine d’année une crise de confiance historiquement inédite et une désaffection massive de la part de l’opinion (en tout cas dans les Etats fondateurs...).

    Pour espérer sortir de cette situation au combien inconfortable (et peut-être enfin espérer regagner l’estime du public...), plus de que de fédéralisme, confédéralisme ou autre mot en -isme l’UE a aujourd’hui surtout besoin de bon sens, de démocratie et de transparence.

    Jusque là, les Eurosceptiques avaient beau jeu de se poser en victimes et de pleurnicher qu’ils étaient les otages malheureux d’un système totalitaire sans sortie possible pour les « dissidents » qu’ils prétendent être (on pense à Klaus).

    Jusque là les autres procédures éventuelles de sortie étaient peu connues du grand public (et je ne donnes pas cher de l’avenir de la popularité vaccillante d’une UE dont il faudrait donc avoir un BAC + 7 de droit communautaire pour être enfin capable d’en apprécier l’architecture...).

    L’article 49 vient enfin clarifier tout ce bazar. Désormais, comme dirait l’autre : « l’UE, tu l’aimes ou tu la quittes » et « chers eurosceptiques, on ne vous retient pas ». Après, que chacun prenne ses responsabilités (et arrête donc ses chantages bidons et autres demandes de garantie sous la menace d’un blocage en règle de tout le système : on pense là à Cameron, Klaus et Cie...).

    En tout cas, cet article 49 (bienvenu pour remettre enfin chacun à sa place...) est l’un des trop rares points positifs d’un traité de Lisbonne par ailleurs d’une rare médiocrité...

  • Le 23 janvier 2010 à 18:30, par Fabien Cazenave En réponse à : Sortir de l’Union Européenne, une mesure confédérale ?

    Dire que le Taurillon est « soit-disamment » fédéraliste, c’est un peu poussé, non ? J’ai plus l’impression que l’auteur de cet article démontre clairement un aspect intergouvernemental du traité de Lisbonne, non ?

    Alors, dire qu’on en fait la promotion... :-)

  • Le 23 janvier 2010 à 19:35, par Cédric En réponse à : Sortir de l’Union Européenne, une mesure confédérale ?

    Certes, la procédure actuelle est intergouvernementale... Mais soyons un peu pragmatiques.

    Ma critique est virulente car ca me peine de voir des fédéralistes se méprendre, se tirer dans le pied en proposant des innovations qui seraient communautaires en apparence, mais dont les conséquences seraient de renforcer l’euroscepticisme dans ce qu’il a de plus idiot.

    Dans la période actuelle, les États et les peuples doivent savoir qu’ils ont le droit de choisir, que leur appartenance à l’UE est volontaire, que personne ne les retient. Le risque de sortie de l’UE met les eurosceptiques devant leurs responsabilités et renforce les pro-européens, car on ne tient vraiment qu’à ce que l’on peut perdre.

    Avec l’art 49, c’est dedans ou dehors, mais pas d’entre-deux nocif. Ceux qui sont dedans doivent tous se soumettre aux règles et obligations définies collectivement, sauf très rare exception. Ceux qui sont dehors n’auront plus qu’une relation contractuelle avec l’UE.

    Quand l’UE sera une authentique Europe politique, il sera opportun et justifié de repenser l’article 49, notamment pour s’assurer qu’un État ne pourra pas quitter l’UE sans référendum national voire Européen. Mais il y a encore beaucoup de chemin à parcourir d’ici là.

  • Le 23 janvier 2010 à 20:25, par Florent En réponse à : Sortir de l’Union Européenne, une mesure confédérale ?

    Merci pour ce long commentaire dont je ne comprends pas bien le point de vue.

    Concernant la nouveauté ou pas de l’article 49. Alors soit je ne sais pas lire, soit il est bien caché. Je suis d’accord avec Ronan qu’il est préférable d’être clair vis-à-vis des citoyens, mais apparemment vous ne partagez pas cet avis. Continuons à prendre le citoyen pour un imbécile, surtout quand il a des idées différentes des vôtres, cela doit être votre définition du fédéralisme.

    Quant à l’action des fédéralistes, j’aimerai savoir d’où vous tirez ces conclusions car depuis presque 60 ans, les fédéralistes sont justement procéduriers et se concentrent sur le cadre institutionnel. C’est grâce à ces procédures insignifiantes que nous votons aujourd’hui pour élire le parlement européen par exemple… Donc merci de clarifier votre « véritable fédéralisme » et surtout ses bases philosophiques et politiques car je ne vois pas ben la cohérence avec ce que j’ai pu lire jusqu’à maintenant.

    Passons sur le fond du sujet.

    Sur l’idée de communautariser : il s’agit juste d’une question d’équité entre les citoyens européens. Si vous pensez que vous aurez une fédération européenne sans traiter les citoyens équitablement et uniquement en ayant une « sphère politique » (ce qui ne veut rien dire par ailleurs) qui « défende » (on se croirait en plein délire nationaliste), je me désengage totalement de votre projet qui s’éloigne à des années lumières du projet européen et de l’esprit fédéraliste.

    Cela dit, bien que l’article soit loin d’être parfait (je le critique assez je pense), je ne comprends pas bien pourquoi tant de virulence sur un article qui est entré en vigueur. Nous ne sommes plus en campagne… Il y a deux façon de voir le problème maintenant : soit rester dans une logique court-termiste en analysant le traité comme un politicien (cela avantage celui-ci, cela avantage celui-là) et tout le monde sait le faire depuis 9 ans, soit prendre du recul par rapport aux traités pour en analyser les avancées que nous pouvons utiliser et les nouvelles perspectives qu’ils génèrent. C’est dans cette deuxième logique que j’ai voulu aborder cette question de l’article 49 : comment cet article (maintenant que nous ne sommes plus en campagne) peut nous apporter une nouvelle perspective sur l’intégration européenne dans un sens fédéral, tout en sachant qu’il est loin de ce que je souhaite et que pendant des mois tout le monde ne parlait que de lui comme « l’article des souverainistes ».

    Enfin concernant la révision des traités, ne soyons pas trop cartésiens. Il ne s’agit pas de savoir si nous favorisons soit une « sphère politique » européenne soit une avancée des traités (l’un excluant l’autre). C’est un peu simpliste comme approche. De toute façon, Lisbonne est insuffisant pour obtenir une fédération efficace. Une partie est liée à la pratique institutionnelle (voir les nominations de Van Rompuy au Conseil ou encore la Commision Barroso II) mais il y a une absence de gouvernement européen qui ne pourra être réglée sans une modification des traités.

  • Le 23 janvier 2010 à 22:34, par Europeen En réponse à : Sortir de l’Union Européenne, une mesure confédérale ?

    Et justement, le traité de Lisbonne, contrairement à la Constitution, nous éloigne un peu plus du fédéralisme, et se rapproche de l’intergouvernemental. Il est au final hors-sujet, et ne règle pas les vrais sujets, à part l’introduction de la double majorité.

    Regardez le ministre des affaires étrangères, censé donné une voix à l’Europe, c’est totalement raté, surtout avec Catherine Ashton... Van Rompuy ? De bonnes idées, mais on ne le voit jamais à la télé ou dans les journaux. C’est aussi un problème médiatique énorme l’Europe. Elle n’est pas médiatisée, pourtant elle est importante.

    Oui, je pense qu’il faudrait un gigantesque traité, le plus important depuis Rome, qui bouleverse toute la construction européenne, car les institutions actuelles sont mortes. Et commencer par resserrer aussi les liens des pays les plus europhiles de tous et les plus proches les uns des autres (France-Allemagne-Benelux) qui se dirigeront par exemple vers un état fédéral au sein même de l’UE. Avant d’attirer petit à petit les autres, par le succès qu’il pourrait produire, ce nouvel état. Cela doit être progressif à mon gout.

  • Le 24 janvier 2010 à 15:16, par Cédric En réponse à : Sortir de l’Union Européenne, une mesure confédérale ?

    Beleidigt ist der Kakadu.

    Je mets un peu d’eau dans mon vin. Jusqu’ici, les fédéralistes ont eu raison de se concentrer sur l’introduction de procédures démocratiques dans les traités.

    Mais la genèse du TCE/Traité de Lisbonne montre que ce travail sur des progrès institutionnels à travers la révision des traités a atteint ses limites pour longtemps. Le rapport des forces en présence ne permettent plus d’envisager aucun progrès dans ce domaine. L’Allemagne n’est plus fédéraliste, il n’y a qu’à voir les positions prises par Berlin au Conseil pour s’en convaincre. Croire que la réouverture du chantier institutionnel puisse mener à l’établissement d’un gouvernement européen est une pure utopie, même dans le cadre d’une petite Europe. Attendre 10 ou 20 ans n’y changera rien.

    Et à quoi sert de se battre sur l’introduction dans les traités d’un chapitre sur l’Énergie, d’une compétence forte en JAI, si les institutions ne comptent pas en faire usage ? (Voir les conclusions sur le programme de Stockholm) À quoi ca sert de généraliser le VMQ si la Commission n’envisage de faire de propositions que dans les domaines où il y a consensus ?

    Les fédéralistes ne devraient pas considérer les traités comme un but en soi. Le véritable fédéralisme est le fédéralisme qui vise la création d’une Europe politique, et voit les traités comme un outil parmi d’autres pour y parvenir.

    Pour plus d’information sur l’idée de sphère publique européenne, je vous renvoie à un certain Jürgen Habermas. Samuel Hix et Olivier Ferrand (interview du 9/12, son dernier ouvrage a été écrit avant la ratification de Lisbonne http://www.taurillon.org/Olivier-Ferrand-transformer-la-Commission-europeenne-en-veritable) prétendent que l’émergence d’une véritable sphère publique européenne et la transformation de la Commission en véritable gouvernement européen sont possible à traité constant. Peut-être serait-il opportun de prendre davantage au sérieux ce qu’ils ont à dire ?

    Sur le reste, je réitère ma principale critique : vos propositions de révision de l’article 49 ont l’air fédéraliste, elles ont l’air démocratique, mais elles portent en elles-mêmes des dérives considérables. Un peu comme les jurys populaires de Ségolène Royal : ca a l’air démocratique, progressiste. Mais c’est pas pour autant que c’est une bonne idée.

    Je ne critiquais pas l’article 49, au contraire. Mais je soulignais juste qu’il n’y a pas de droit nouveau de retrait de l’UE : Aurait-on pu imaginer un seul instant qu’un État se serait vu refuser le droit de quitter l’UE du simple fait qu’il n’y avait pas d’article 49 dans les traités ? Soyons sérieux. Le Monténégro a quitté pacifiquement ce qui restait de Fédération yougoslave bien que la constitution yougoslave n’ait pas eu d’équivalent à l’article 49.

  • Le 24 janvier 2010 à 16:25, par Fabien Cazenave En réponse à : Sortir de l’Union Européenne, une mesure confédérale ?

    Pour le coup, vous avez raison sur un point : l’un des vrais enjeux avant les prochaines élections est la constitution de vrais partis politiques européens.

  • Le 2 novembre 2011 à 19:11, par charles En réponse à : Sortir de l’Union Européenne, une mesure confédérale ?

    Comme l’affaire du référendum grec vient de sortir, j’ai voulu savoir si un pays pouvait sortir de l’U.E. et j’ai ma réponse, art. 49 merci. Il y a de fortes chances que les grecs votent forcément contre l’austérité, ils sortiront de l’U.E., mais ils seront toujours débiteurs de tout ce pognon que les contribuables européens leur ont donné, et dont ils ont profité sans vergogne aucune. Je crois qu’on peut dire « adieu » à nos sous, en souhaitant que çà ne donne pas d’idées à d’autres !! Avec la complicité des politiques et fonctionnaires européens, auxquels l’idée de « contrôler » n’est jamais venue, semble-t-il. C’est ahurissant !!! Bien vu l’argument de ce correspondant qui trouve assez lamentable le traité de lisbonne, nous sommes d’accord !!

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