GAFAM : Quel avenir pour la politique de la concurrence en Europe ?

Les bases de la concurrence en Europe

La politique de concurrence européenne puise ses sources dans les traités fondateurs de l’Union. Introduits dans le Traité de Rome en 1957, les articles 81 et 82, devenus les articles 101 et 102 du TFUE suite au Traité de Lisbonne en 2009, encadrent respectivement les ententes anticoncurrentielles et les abus de position dominante. Néanmoins ces articles ne prohibent pas une position de monopole en soi, mais sanctionnent les comportements qui faussent la concurrence au sein de l’UE.

Afin de lutter contre ces pratiques, l’Union européenne a notamment mis en place les programmes de clémence en 1996, renforcés en 2002 et 2006, qui permettent aux membres d’une entente d’en révéler l’existence en échange d’une exonération totale ou partielle des amendes, tant à l’échelle européenne que nationale. À titre d’exemple, la Commission européenne a infligé, en 2016, des amendes totalisant 2,93 milliards d’euros au “cartel des camions” pour avoir coordonné leurs prix et retardé l’introduction de technologies de réduction des émissions. Grâce à ce programme, l’entreprise qui a dénoncé le cartel, a évité une amende de 1,2 milliard d’euros en étant la première à la révéler (exonération totale).

L’application de ces règles a été marquée par des décisions emblématiques de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). À l’image des condamnations répétées de Google pour abus de position dominante via Google Shopping, Android, ou les publicités en ligne ; ou encore celles d’Apple pour des pratiques restrictives sur l’App Store. Ces affaires, souvent portées par Margrethe Vestager, alors commissaire européenne à la Concurrence de 2014 à 2024, ont montré la volonté de l’UE de ne pas laisser les géants du numérique dicter leurs propres règles.

Cependant, la compétence en matière de concurrence est partagée : si l’UE légifère sur les grandes lignes, comme les règles du TFUE, les États membres conservent un rôle clé dans l’application et l’adaptation de ces normes à leur contexte national. La compétence nationale s’applique si l’entreprise ciblée réalise plus des deux tiers du chiffre d’affaire total dans l’UE à l’intérieur d’un seul et même État membre, le projet de concentration est soumis à notification à l’autorité de concurrence nationale concernée.

Les enjeux et difficultés actuels

Si l’Union européenne est aujourd’hui l’une des puissances les plus coercitives en matière de politique de la concurrence, elle se heurte néanmoins à des défis inédits, liés aux bouleversements sociétaux et économiques du XXIe siècle. En effet, les dispositions européennes adoptées à la moitié du XXe siècle, ont été conçues pour réguler une économie industrielle traditionnelle. Or, l’émergence des multinationales numériques, comme les GAFAM (Google, Apple, Meta, Amazon, Microsoft) et l’avènement de l’économie numérique ont rendu ces règles partiellement obsolètes.

Les définitions classiques d’ententes et d’abus de position dominante s’appliquent difficilement, si ce n’est rarement, aux modèles économiques des plateformes numériques. Pourtant, elles ne sont pas inutiles. La preuve en est, Google a été condamné à plus de 8 milliards d’euros entre 2017 et 2022 pour abus de position dominante, sur le fondement de l’article 102 du TFUE. Mais ces sanctions, bien que historiques, n’ont pas suffi à briser la domination des géants états-uniens.

L’arrivée des GAFAM a aussi exacerbé les stratégies d’évasion, le célèbre "sandwich irlando-néerlandais" permet à des entreprises comme Apple ou Meta de minimiser leurs impôts en Europe en exploitant les différences fiscales entre ces deux pays. Plus largement, les multinationales du numérique anticipent et contournent les normes européennes, grâce à une agilité juridique et fiscale que les États et l’UE peinent à suivre. Le cœur du problème réside dans la nature même de la concurrence numérique. Les plateformes comme Google ou Meta ne dominent pas seulement par leur taille, mais aussi par leur modèle économique : l’exploitation massive des données utilisateurs. Malgré le RGPD, les consommateurs européens restent vulnérables face aux détournements de données (fuites, ciblage publicitaire intrusif, etc.). Pire, le RGPD a parfois renforcé les monopoles : les petits acteurs, incapables de supporter les coûts de conformité, sont écrasés, tandis que les géants en font un avantage concurrentiel, si ce n’est un argument de vente prenium.

Ces enjeux révèlent un déséquilibre structurel, les multinationales numériques, principalement états-uniennes et chinoises, bénéficient d’un cadre réglementaire et fiscal bien plus favorable aux États-Unis ou au Canada. Face à eux, l’Union européenne, malgré sa volonté de régulation, semble souvent en retard en matière d’innovation, de fiscalité, ou de souveraineté numérique.

D’autant plus que les mesures traditionnelles, comme les programmes de clémence, se pratiquent peu au sein des multinationales numériques. Or, celles-ci, en raison de leur structure verticalement intégrée et de leur domination marché (concentration, killer acquisition), ne participent pas à des ententes au sens classique du terme. Leur pouvoir ne repose pas sur des accords secrets entre concurrents, mais sur des monopoles naturels, renforcés par l’exploitation exclusive des données, des effets de réseau (milliards d’utilisateurs), et des barrières à l’entrée quasi infranchissables (coûts des serveurs et gratuité des services pour les utilisateurs) pour les entrants sur le marché.

Quelles perspectives d’évolution ?

Cependant, l’Union européenne prend très au sérieux les enjeux liés à la concurrence, comme en témoignent la nomination de commissaires dédiés et l’adoption de textes ambitieux. Après Margrethe Vestager (2014-2024), figure emblématique de la lutte contre les abus des GAFAM, Valdis Dombrovskis a pris le relais en novembre 2024 pour poursuivre cette mission. Par ailleurs, l’UE a multiplié les initiatives législatives, du Digital Markets Act (DMA) au Digital Services Act (DSA), en passant par le RGPD et le récent AI Act. Ainsi, loin d’être condamnée à subir la loi des multinationales, l’UE dispose des leviers pour faire bouger les lignes, notamment en agissant sur plusieurs fronts.

D’une part, l’Union européenne pourrait appliquer une politique de la concurrence plus coercitive dans l’intérêt des citoyens européens. Si aujourd’hui, les amendes infligées par la Commission européenne représentent environ 0,5% du chiffre d’affaires mondial des géants du numérique, soit une goutte d’eau pour des entreprises comme Apple ou Meta. Elles pourraient à terme, pour être réellement dissuasives, atteindre 10% de leur chiffre d’affaire mondial, voire 20% en cas de récidive, comme le permet le Digital Markets Act (DMA). Ce texte, entré en vigueur en 2024, est une avancée, bien que son application reste à prouver dans les années à venir.

D’autre part, la régulation des données représente un enjeu majeur en politique de la concurrence du point de vue des géants du numérique. Dans la continuité du RGPD, l’UE pourrait agir concrètement contre les pratiques concurrentielles de ces entreprises en instaurant des règles spécifiques au numérique, comme l’encadrement des algorithmes ou la transparence des plateformes. L’exemple du récent AI Act, est un premier pas, bien qu’il ne suffise pas, à lui seul, à lutter contre les abus de position dominante dans le domaine de l’intelligence artificielle.

Enfin, la lutte contre les comportements concurrentiels pourrait se caractériser par un soutien à l’innovation au sein de l’UE. Comment rivaliser avec les GAFAM si l’Europe ne donne pas les moyens à ses startups ? En allouant plus de fonds à des programmes comme Horizon Europe, l’Union pourrait aller plus loin : investir massivement dans la recherche et le développement, former, et créer un écosystème favorable à l’émergence de plateformes européennes.

La concurrence n’est pas qu’une question économique ou juridique, c’est avant tout un enjeu démocratique. Si l’Europe ne veut pas devenir un simple marché captif pour les géants états-uniens ou chinois (Tiktok, Temu), elle peut et doit (ré)agir maintenant.