Tout a commencé lorsque l’Union européenne s’est aperçue que le soleil n’avait pas la même couleur partout en Europe. Au Portugal, il brillait d’un orange intense ; en Pologne, d’un jaune pâle. Les touristes étaient déconcertés, les applications météo ne savaient plus quoi faire et les fabricants de peinture ont paniqué. Très vite, les lobbyistes et les responsables politiques ont exigé que des mesures soient prises, car le marché unique européen exigeait une lumière solaire harmonisée. C’est ainsi qu’a débuté la grande quête technocratique visant à réglementer la couleur du soleil. Des comités se sont réunis, des experts ont débattu et les États membres se sont disputés pour savoir si leur ciel était de couleur « abricot pâle » ou « mangue brûlée ».

Chapitre 6 : la base juridique

Une fois de plus, Lisa Peterson ne pourrait pas profiter de la semaine de Noël. Toutes ces vacances accordées aux fonctionnaires européens pile au moment où l’on avait besoin de tout le monde ! Un véritable handicap, songea-t-elle.

La secrétaire générale de la Commission européenne était la seule présente dans les vastes couloirs de son étage, au Berlaymont. Jusqu’à l’arrivée de Jari Kettunen, directeur de la planification législative au Secrétariat général, et de Zuzana Králová, directrice de la conformité juridique au Service juridique.

Durant cette semaine entre Noël et le Nouvel An – période de congés dans les institutions européennes – ils devaient finaliser la planification détaillée des prochains dossiers législatifs. Notamment ce projet sur l’harmonisation de la couleur du soleil.

Maintenant que l’initiative figurait officiellement dans le programme de travail annuel de la Commission, la machine administrative devait être mise en branle pour en assurer l’aboutissement d’ici la fin de l’année suivante.

Mais Peterson était agacée. Encore une initiative sortie de nulle part, improvisée à la dernière minute pour complaire à on ne sait qui, soupira-t-elle intérieurement.

— Ce projet est un peu inhabituel, puisqu’il ne vient pas des services, dit-elle à ses collègues. C’est une initiative directe de la Présidente, ajoutée au dernier moment au programme de travail annuel, sans aucun travail préparatoire.

— Cette initiative ne repose sur aucune évaluation de la législation existante, ajouta Kettunen. C’est une loi entièrement nouvelle, élaborée en dehors du cadre habituel de REFIT, notre programme visant à rendre la réglementation plus efficace et mieux adaptée, afin de garantir que le droit de l’Union atteigne ses objectifs au moindre coût.

Un caprice arbitraire de la Présidente, pensa Peterson. Puis elle reprit :
— Exactement. Aucun service n’a jamais travaillé sur ce sujet. Nous n’avons ni expertise interne ni mémoire institutionnelle en la matière. Tu peux le confirmer, Zuzana ?

La directrice juridique remonta ses lunettes, qui glissaient sur son nez.

— Je n’ai rien trouvé de comparable dans les archives, répondit-elle. Il existe bien des normes européennes sur les couleurs, mais elles visent à transposer la norme internationale ISO 11664, qui définit la mesure et la description des couleurs. Il y a aussi des législations sectorielles qui imposent des codes couleur, comme le règlement sur la classification, l’étiquetage et l’emballage des produits chimiques pour la sécurité, mais il s’agit surtout d’utiliser les couleurs pour signaler des dangers, pas de définir des teintes précises.

— Et des lois sur le soleil ? demanda Kettunen.

— Eh bien, il y a évidemment le règlement 1223/2009 sur l’étiquetage des crèmes solaires, la directive 89/391 sur la protection des travailleurs contre les risques liés à l’exposition au soleil, ainsi que la directive 2018/2001 sur les énergies renouvelables, qui fixe des objectifs aux États membres en matière d’installation de panneaux solaires. Mais rien sur l’harmonisation de la couleur du soleil, expliqua Zuzana Králová en consultant les notes préparées par ses experts.

— Concentrons-nous sur ce que la Présidente a réellement dit devant le Parlement, reprit Peterson avant de citer un extrait du discours : « un cadre législatif visant à renforcer la cohérence réglementaire à l’échelle de l’Union, en harmonisant les normes environnementales et énergétiques, y compris l’harmonisation du spectre perçu des couleurs du soleil à travers l’ensemble des États membres. »

— C’est vraiment confus, observa Zuzana Králová. La Présidente parle d’harmonisation législative, un concept généralement réservé au marché intérieur, mais elle évoque des domaines comme l’environnement et l’énergie, qui relèvent de bases juridiques différentes.

Les bases juridiques – fondement du droit européen – définissaient les domaines dans lesquels l’Union européenne pouvait légiférer, ainsi que les modalités de cette action. Lorsque les États membres avaient créé l’Union en signant les traités, ils avaient soigneusement délimité les champs couverts par le droit européen et l’étendue des compétences confiées au législateur européen. Certaines avaient été entièrement transférées à l’Union – comme la préservation d’une concurrence non faussée ou la conservation des ressources biologiques marines – tandis que d’autres étaient partagées entre l’Union et les États membres, notamment tout ce qui concernait la libre circulation des personnes, des marchandises, des services et des capitaux, ainsi que la réglementation environnementale.

Peterson n’avait aucune envie de se lancer dans une discussion juridique théorique. Cela pouvait durer des années sans déboucher sur la moindre conclusion. Elle voulait un plan d’action clair pour déterminer à quelle direction générale confier le dossier.

— Pour moi, c’est évident : la Présidente raisonne en termes d’harmonisation réglementaire en lien avec son agenda politique sur la compétitivité. C’est une question de politique industrielle, de renforcement du marché intérieur, affirma-t-elle.

— Excuse-moi, Lisa, répondit Zuzana Králová, mais on ne peut pas traiter la politique industrielle et le marché intérieur sur la même base juridique. La politique industrielle est une compétence d’appui : l’action de l’Union ne peut que coordonner celle des États membres. Elle ne permet pas d’harmonisation. Le marché intérieur, en revanche, autorise le recours à l’harmonisation législative, notamment via l’article 114 du traité, pour supprimer les entraves à la libre circulation.

— Très bien, conclut Peterson. Commençons par l’aborder sous l’angle de la libre circulation de la lumière solaire.

— Donc, ce serait pour la DG PROD ? demanda Jari Kettunen.

La DG PROD – direction générale de la productivité, de la compétitivité et de l’industrie – était le service de référence pour la législation relative au marché intérieur.

— Oui, répondit Peterson. PROD prendra la tête du dossier. Mais je veux que COMPET soit étroitement associée.

La DG COMPET – direction générale de la concurrence – était chargée de traiter tout ce qui pouvait fausser la concurrence : ententes, abus de position dominante, fusions et acquisitions, aides publiques.

Peterson poursuivit :
— Je veux la création d’un groupe interservices pour garantir une collégialité totale sur ce dossier, qui risque de partir dans tous les sens.

La coordination interservices et la collégialité faisaient partie du quotidien de la bureaucratie européenne. La Commission n’avait pas été conçue pour servir des intérêts nationaux ou sectoriels ; sa mission était de promouvoir l’intérêt général de l’Union dans son ensemble. C’est pourquoi l’institution avait été pensée comme un système fondé sur la collaboration. Chaque nouvelle idée ou proposition devait associer tous les services concernés directement ou indirectement. Aucun service ne devait traiter un dossier seul – cela aurait été contraire à la logique même du système.

Au niveau politique – celui des commissaires – aucun ne disposait d’un pouvoir discrétionnaire, pas même dans son propre domaine thématique. Ils formaient un collège qui prenait toutes les décisions collectivement et en assumait la responsabilité conjointement.

Peterson ordonna :
— Dans ce groupe interservices, outre PROD, COMPET, le Secrétariat général et le Service juridique, nous inclurons ENV pour les aspects environnementaux, ENER pour l’énergie, CLIMA pour le climat, INNOV pour l’innovation, TRADE pour le commerce international et CULT pour les aspects culturels.

— Et AGRI ? demanda Kettunen. La couleur du soleil est sans doute importante pour les cultures agricoles.

— Oui, tu as raison, répondit Peterson. Ajoutons aussi REGIO pour le développement régional et EMPL pour la formation des travailleurs.

— Et SANTE, pour protéger la santé des idiots qui regardent trop le soleil – et la santé mentale des pauvres fonctionnaires de la Commission qui vont devoir travailler sur ce dossier, plaisanta Kettunen.

— Eh bien, puisque cela t’amuse tant, Jari, répliqua Peterson, je te laisse annoncer aux cabinets des vice-présidents Antoine Légaré et Leticia Rivièra qu’ils dirigeront ce dossier conjointement au niveau politique. Bon courage !