Le long parcours de l’Ukraine vers Bruxelles

Une demande d’adhésion préparée en 4 jours : un record

Le 28 février 2022, l’Ukraine présente sa demande d’adhésion au Conseil de l’Union européenne, débutant ainsi la procédure prévue par l’article 49 du Traité sur l’Union européenne (TUE). À cette époque, le Président ukrainien Volodymyr Zelensky a demandé à l’Union européenne d’appliquer une procédure spéciale, pour diminuer les temps d’adhésion compte tenu de la situation dans laquelle l’Ukraine trouvait, et se trouve encore. Pourtant, les traités européens ne prévoient aucun type de procédure spéciale pour accélérer l’élargissement de l’Union sur le continent. En comparant le chemin vers l’adhésion de l’Ukraine avec celui d’autres États actuellement candidats, il est possible d’affirmer que dans les faits, la procédure fut bien initialement accélérée. Le 23 juin 2022, seulement quatre mois après la présentation de demande d’adhésion, le Conseil européen concède à l’Ukraine le statut de pays candidat, avec une rapidité sans précédent dans l’histoire de l’élargissement de l’UE.

La procédure prévue pour l’adhésion à l’Union européenne est extrêmement complexe, les États candidats peuvent attendre plusieurs années avant d’achever leur parcours vers Bruxelles. Dès la demande d’adhésion effectuée, l’Ukraine s’est montrée résiliente et déterminée face à son rêve européen, malgré les défis qu’elle traverse. Le 17 juin 2022, soit quelques jours avant la délibération à l’unanimité de Conseil européen lui concédant le statut de pays candidat, la Commission européenne a rendu un avis positif en regard de la demande d’adhésion reconnaissant les progrès réalisés par l’Ukraine depuis la ratification de l’Accord d’association de 2014. Les progrès référés par la Commission portent sur les nombreuses réformes internes accomplies dans le temps pour se conformer graduellement à l’acquis communautaire, le corpus législatif de l’UE. En particulier, les réformes de modernisation de l’administration publique, la tutelle des droits de minorités nationales, et la garantie d’une plus grande transparence et indépendance du secteur judiciaire avec les structures anticorruption dont la Haute Cour anticorruption démontrant ainsi la capacité à se conformer aux requis prévus par l’adhésion à l’Union.

4 ans plus tard, où en sommes- nous ?

Mais quatre ans après le commencement du parcours de l’Ukraine vers l’adhésion, où en sommes-nous ? Les négociations d’adhésion ont été officiellement lancées le 21 juin 2024, suivie dans la pratique par l’ouverture des premiers chapitres de négociation englobés dans le cluster des droits et fondements. Malgré les progrès accomplis dans la mise en place des réformes nécessaires, et les recommandations des autres institutions européennes au Conseil de l’UE, aucun chapitre de négociation n’a encore été ouvert à ce jour. En pratique, pour les lancer, la Commission Européenne doit avant conclure l’examen analytique (“screening”) afin de confronter ordre juridique ukrainien à l’acquis de l’UE de façon à déterminer dans quelle mesure l’Ukraine est réellement prête à l’adhésion et à encadrer les réformes nécessaires. L’examen analytique fut conclu en temps record en septembre 2025 et la Commission européenne a présenté un rapport dans lequel les 35 chapitres de négociation prévus ont été analysés et qui contient les réformes restantes à accomplir pour s’aligner sur les normes européennes.

Ce même report à révélé des lacunes non négligeables en matière d’alignement du pays avec les valeurs visées par l’article 2 TUE, dont le respect est l’un des requis essentiels à l’adhésion, spécifiquement en regard du respect de l’État de droit. En outre, l’Ukraine a encore des problèmes de corruption liés au système judiciaire, dont la méritocratie dans la nomination de ses membres n’est pas encore garantie. Entre autres, en juillet 2025, le Parlement Ukrainien souhaitait approuver une loi mettant en cause l’indépendance de la NABU et de la SAPO (deux institutions anti-corruption) en les plaçant sous le contrôle du Procureur Général. Cette loi aurait entraîné un grand pas en arrière vis-à-vis des valeurs fondamentales de l’UE et a engendré des inquiétudes à Bruxelles et au sein de la société civile ukrainienne. Suite à des protestations citoyennes, l’indépendance des deux organisations a été rétablie avec le retrait de la proposition de la loi controversée. Tout de même, le rapport reconnaît certains progrès de l’Ukraine à se conformer graduellement à l’acquis, et dans la lutte contre la corruption. La Commission recommande de poursuivre sur ce chemin avec l’actualisation des réformes nécessaires pour pouvoir compléter la négociation, dont la conclusion sera subordonnée à la fermeture de l’intégralité des chapitres de négociation regroupés dans les six clusters, et nécessitant l’approbation à l’unanimité du Conseil.

Un élargissement géopolitique ou “au mérite” pour l’Ukraine ?

La Commissaire européenne à l’élargissement Marta Kos a récemment affirmé que, s’agissant d’un processus fondé sur le mérite, et l’Ukraine ayant démontré ces dernières années qu’elle méritait l’adhésion, il est désormais temps d’ouvrir les chapitres de négociation. La procédure qui était initialement accélérée par l’UE pour donner à l’Ukraine une perspective et montrer son soutien pendant la guerre, semble aujourd’hui traverser une période de gel nonobstant les recommandations de la Commission au Conseil de l’UE. La cause de ce ralentissement résulte d’un manque d’unanimité du Conseil de l’Union européenne vis-à-vis de l’ouverture des premiers chapitres. Le ministre des Affaires européens polonais Adam Szlapka, dont le gouvernement à détenu la présidence du Conseil de l’UE au premier semestre 2025, a en effet affirmé “Nous sommes, comme je le dis toujours déterminés en tant que présidence polonaise à faire avancer le processus d’élargissement. C’est l’une de nos priorités.”, ajoutant, “Nous sommes prêts à travailler sur ce dossier, mais nous avons besoin de l’unanimité, malheureusement”. Entre les leaders de l’UE, l’opposition principale à l’entrée de l’Ukraine venait du Premier Ministre hongrois Viktor Orbán, qui avait à maintes reprises exprimé son refus publiquement. Dans l’une de ses déclarations à la presse il affirmait “l’Ukraine n’a pas l’argent pour pouvoir se maintenir, nous devons l’aider nous” et ajoute qu’une “éventuelle entrée de Kiev dans l’UE ramènerait la guerre dans l’UE et l’argent des européens en Ukraine”. À cause du l’ex-dirigeant hongrois et de son droit de veto, l’objectif d’unanimité semble encore loin. Toutefois, plus récemment, ce 12 avril, Péter Magyar a remporté les élections parlementaires hongroises. Jusqu’à ce jour la Hongrie à maintenu une position contraire à l’adhésion de l’Ukraine, en faisant obstacle à l’objectif, mais avec le changement de Premier ministre nous découvrirons quelle sera la nouvelle position. Le nouveau Premier ministre semble se montrer plus ouvert à un dialogue en déclarant vouloir rencontrer le président Volodymyr Zelensky en début de mois.

Les institutions européennes (la Commission européenne, le Conseil de l’UE, Parlement européen) ont à plusieurs reprises déclaré soutenir l’adhésion de l’Ukraine, mais le choix final n’est pas entre leurs mains. Avec sa population, l’Ukraine deviendrait un des plus grands pays de l’Union européenne, acquérant ainsi un poids considérable au sein du Parlement européen et contribuant à renverser les équilibres politiques entre les États membres. Des états habitués à avoir un certain poids au Parlement européen, tel que l’allemagne, l’espagne, la France et pas que, seront-ils effectivement disposés à accueillir à l’avenir un “géant” comme l’Ukraine ? En outre, une certaine prudence en regard de l’entrée de démocraties considérées comme “imparfaites” prévaut. Les expériences des dernières années avec les gouvernements eurosceptiques et populistes en Hongrie sous Viktor Orban et en Pologne de 2015 à 2023 ont rendu l’Union européenne plus attentive vis-à-vis des risques d’accueil des pays qui, une fois membres, peuvent avoir des difficultés à garantir pleinement le respect des valeurs fondamentales établies par l’art. 2 TUE. Enfin, une question cruciale incombe : si, et quand arrivera le moment de ratification du traité d’adhésion, viendra-t-il ratifié par tous les États membres ou surgiront des surprises ?