Prima la difesa europea e poi il “governo” europeo

Ora, l’affermazione sostenuta da alcuni federalisti secondo cui “per fare una difesa europea ci deve essere prima un governo europeo” ne implica due, cui bisogna rispondere. La prima è: “per istituire una forza militare ci deve prima essere un governo europeo” e la seconda è: “per fare una politica estera ci deve prima essere un governo europeo”. La prima di queste due frasi va contro l’esperienza storica non solo americana, ma anche europea. La seconda non tiene conto degli avanzamenti del processo di unificazione europea.

Cosa ci insegnano la storia americana e quella europea? Nel caso degli Stati Uniti, è stato il Secondo Congresso Continentale (1775-1781) a: votare l’istituzione dell’Esercito Continentale, sulla base delle milizie delle Colonie e di volontari; dirigere la strategia militare; nominare George Washington come comandante generale (1775). Esso, inoltre, ha approvato la Dichiarazione di Indipendenza (1776) ed ha redatto gli Articles of Confederation (1777). Come sanno i federalisti, è solo dodici anni dopo la costituzione dell’Esercito Continentale e dieci anni dopo gli Articles of Confederation che, constatata la debolezza delle istituzioni nate da questi ultimi, i rappresentanti delle Tredici Colonie, riunitisi a Filadelfia nel 1787, hanno discusso e redatto l’attuale Costituzione degli USA. L’istituzione dell’esercito ha quindi preceduto la Costituzione federale.

Nel caso dell’Ue, ci si può riferire a due precedenti. Il primo è quello della CED e il secondo è la decisione del Consiglio europeo di Helsinki (1999), di istituire una forza di intervento rapido. Nel primo caso i fatti sono noti. Nel 1950, a seguito della guerra di Corea, J. Monnet presenta al Primo ministro francese, R. Pleven, il progetto per l’istituzione di un esercito europeo e che prenderà il nome di Comunità Europea di Difesa. Quest’ultima viene sostenuta da De Gasperi il quale, su pressione di Altiero Spinelli, riesce ad inserire nel trattato istitutivo della CED, l’art. 38. Quest’ultimo affermava che l’Assemblea della CED (la stessa della CECA) doveva presentare proposte di riforma che prevedessero un’Assemblea eletta su basi democratiche e la trasformazione delle esistenti istituzioni europee in una nuova organizzazione “conçue de manière à pouvoir constituer un des éléments d’une structure fédérale ou confédérale ultérieure”. Pertanto, non solo si prevedeva di istituire una forza armata europea prima di un governo europeo, ma che la struttura istituzionale atta a gestire questa forza armata poteva essere federale o confederale.

Il secondo precedente è quello del Consiglio europeo di Helsinki. Quest’ultimo aveva deciso l’istituzione di una forza d’intervento rapido di 50-60.000 uomini. Il Consiglio europeo aveva anche previsto che, a seguito dell’istituzione di quest’ultima, si sarebbe dovuta valutare la “necessità o meno di un’eventuale modifica del trattato”. Ancora una volta, occorre far notare che non solo si era ritenuto possibile istituire una forza d’intervento rapido prima di un governo europeo, ma che era la sua istituzione a porre le premesse per una eventuale modifica dei trattati. Il Consiglio europeo di Helsinki è però andato anche oltre.

Ad Helsinki sono stati previsti meccanismi istituzionali volti ad assicurare la gestione europea della forza di intervento rapido. Infatti, è stata prevista l’istituzione in seno al Consiglio di: un Comitato politico e di sicurezza (CPS) permanente costituito dai rappresentanti degli Stati al fine di assicurare il controllo politico e la direzione strategica delle operazioni militari; un Comitato militare, composto dai Capi di Stato maggiore della difesa con il compito di fornire consulenze militari e formulare raccomandazioni al CPS; uno Stato maggiore, con il compito di assicurare l’esecuzione delle operazioni di gestione militare delle crisi sotto la guida dell’UE.

Il punto debole di questa decisione è che la gestione di un’eventuale operazione militare fa capo a strutture che rispondono al Consiglio e non è stato previsto il coinvolgimento né dell’Alto Rappresentante – e, quindi, per il suo tramite, della Commissione europea -, né del Parlamento europeo. Si tratta certamente di limiti di non poco conto che occorrerà superare, ma la decisione di Helsinki, come notato prima, prevedeva l’eventualità di modificare i trattati esistenti. Nel caso della proposta federalista di insistere sull’introduzione di una nuova Pesco, al fine consentire ad un gruppo di paesi disponibili di istituire una forza multinazionale europea permanente, la decisione per la sua istituzione può benissimo prevedere che essa venga posta in capo, ad esempio, all’Alto Rappresentante e che per il suo impiego venga coinvolto il Parlamento europeo.

Il fatto che né la CED, né la forza di intervento rapido decisa ad Helsinki, siano stati istituiti ha ritardato l’avanzamento del processo di unificazione europea, ma l’Ue ha fatto passi avanti verso un governo europeo e, con questo, si viene all’aspetto istituzionale dell’affermazione richiamata all’inizio. Tuttavia, per evitare di “essere portati a spasso dalle parole” (A. Moravia), è necessario distinguere tra una comunità politica unitaria ed una federale. Occorre quindi, prima di tutto, precisare il significato dei termini che si usano nei due contesti.

In uno Stato unitario, i termini “governo” ed “esecutivo” sono utilizzati come sinonimi. In una federazione non è così. K. C. Wheare (On federal government, 1951), quando usa il termine “government”, si riferisce all’insieme del sistema dei poteri di una federazione: l’esecutivo, il legislativo ed il giudiziario, con l’ulteriore precisazione che il potere legislativo è composto da una Camera che rappresenta i cittadini della federazione ed un Senato che rappresenta gli Stati. Pertanto, se il termine “governo” viene utilizzato con il significato di “government”, non si può dire che l’Ue sia del tutto sprovvista di un “governo”, in quanto vi sono un Parlamento europeo eletto, un Consiglio dei ministri in cui sono rappresentati gli Stati, una Commissione che già svolge compiti di governo, una Corte di giustizia e un Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. La forza multinazionale europea non verrebbe, quindi, costituita nel vuoto istituzionale. In ogni caso, stabilire in capo a quale istituzione europea essa dovrebbe fare capo, non può essere previsto a priori: la sua istituzione aprirebbe un processo di ridefinizione istituzionale il cui esito non può essere anticipato, anche perché diverse comunità politiche, unitarie o federali, hanno dato diverse risposte.

Già nel caso degli Stati unitari, o quasi federali, il problema non è così semplice come sembra, in quanto le forze armate non sempre fanno capo alla medesima istituzione, come ad esempio il governo inteso come esecutivo. In Francia, il capo delle forze armate è il Presidente della Repubblica, ma è il capo dell’esecutivo a disporre l’uso ed a fare le nomine militari; in Italia è il Presidente della Repubblica che ha il comando delle forze armate e l’esecutivo non c’entra nulla. In Germania, il capo delle forze armate è il Ministro della difesa (l’equivalente dell’Alto Rappresentante). Va da sé che né l’attuale Presidente della Repubblica francese, né l’attuale Presidente della Repubblica italiana, né il Ministro della difesa tedesco dirigono le forze armate: questo lavoro compete allo Stato maggiore, una funzione di cui l’Ue è già dotata.

Nelle federazioni la situazione è ancora più complicata, anche perché le forze armate sono organizzate su due livelli istituzionali, federale e statale (cantonale nel caso della Svizzera). Negli USA, se è vero che il Presidente degli USA è il capo delle forze armate, è anche vero che lo è il Governatore di ciascuno degli Stati membri della federazione per quanto riguarda le milizie statali e, storicamente, queste ultime hanno sempre prevalso, come dimensione, sulle forze armate federali, almeno fino al Primo conflitto mondiale. In Svizzera è l’Assemblea federale (Consiglio nazionale e Consiglio degli Stati) a disporre dell’armata federale. In Canada il capo delle forze armate è il Re del Regno Unito. Come si può vedere, anche nei sistemi federali, per quanto riguarda l’istituzione cui fanno capo le forze armate, non c’è una regola univoca, salvo il fatto, comune a tutti, che vi è uno Stato maggiore che assicura la pianificazione, comando e controllo dello strumento militare.

Bisogna ora rispondere alla seconda domanda: “per fare una politica estera ci deve prima essere un governo europeo”. I trattati esistenti affermano che “le decisioni del Consiglio europeo […] riguardano la politica estera e di sicurezza comune” (art. 22 TUE). È vero che il paragrafo successivo afferma che “Il Consiglio europeo delibera all’unanimità […]”. Ma le più recenti decisioni del Consiglio europeo, in risposta all’aggressione russa all’Ucraina, vale a dire il congelamento permanente degli asset russi e il prestito europeo a favore dell’Ucraina, sono due misure di politica estera (come lo sarà l’accordo con il Mercosur quando sarà approvato), adottate a maggioranza qualificata o con una cooperazione rafforzata. E questi fatti costituiscono un precedente sostanziale su cui fare leva per estendere il voto a maggioranza qualificata in politica estera.

Pertanto, il problema oggi è quello di procedere ad avviare una campagna pubblica per dotare l’Ue di proprie forze armate su iniziativa di un gruppo di paesi disponibili, in modo da porre le premesse per una successiva riforma istituzionale che ne tenga conto. Si può discutere se questo passaggio richieda la convocazione di una Convenzione europea, oppure se, come si ritiene qui, basti una revisione dei trattati con procedura semplificata. Certamente, quello che è ineludibile, è che è necessario un ampio dibattito pubblico su questo potere da attribuire alle istituzioni europee e sulle modifiche da apportare alle costituzioni nazionali, come è avvenuto con la moneta europea. Questo dibattito non può che essere il tema principale delle prossime elezioni del Parlamento europeo. Un dibattito che sarà ineludibile nella misura in cui si procederà, fin da ora, all’istituzione di una forza multinazionale europea.