Quand l’adhésion à l’Union européenne se heurte aux défis des minorités

Depuis le début de la guerre en Ukraine, la question de l’élargissement est redevenue centrale pour l’Union européenne (UE). Pourtant, cette politique était au point mort depuis plusieurs années, de nombreux pays candidats voyant leur processus d’adhésion stagner. Derrière ces blocages, surgit souvent une problématique récurrente : celle des minorités, dont la protection est pourtant consacrée par les critères de Copenhague, mais dont l’interprétation et la mise en œuvre varient sensiblement d’un État membre à l’autre. Ces litiges offrent ainsi à certains pays la possibilité d’exercer leur droit de veto, transformant des principes de protection des droits humains en leviers de pression politique. Cette instrumentalisation ravive des tensions diplomatiques et ralentit l’avancée des États candidats sur la voie de l’adhésion à l’Union européenne.

L’Ukraine bloquée par la minorité hongroise en Transcarpatie

Dans le contexte d’une guerre qui se rapproche de plus en plus de l’UE, le blocage qui fait le plus parler récemment est sans doute celui de la Hongrie vis-à-vis de l’Ukraine. Viktor Orbán a fait de la protection des 150 000 Hongrois de Transcarpatie une condition indispensable à toute avancée de l’Ukraine dans le processus d’adhésion à l’OTAN et à l’UE. Le conflit entre Kiev et Budapest est né de la conviction hongroise selon laquelle l’Ukraine porterait atteinte aux droits de la minorité hongroise de Transcarpatie, une région de l’ouest du pays où cette communauté est fortement implantée.

En 2017, le parlement ukrainien a adopté une loi sur l’éducation, qui limitait les droits existants des minorités ethniques à bénéficier d’un enseignement dans leur langue maternelle. Deux ans plus tard, une nouvelle loi sur la langue nationale est adoptée, rendant la langue ukrainienne obligatoire dans toutes les sphères de la vie publique. Même si l’objectif principal de cette nouvelle législation était de lutter contre l’influence russe dans l’est de l’Ukraine, elle a suscité des inquiétudes parmi les autres minorités linguistiques.

Si les Hongrois sont aussi sensibles au sort de leurs ressortissants en Transcarpatie, c’est parce que cette région a autrefois appartenu au royaume de Hongrie puis à l’Empire austro-hongrois avant d’être intégrée à l’Union soviétique en 1945 à l’issue de la Seconde Guerre mondiale. Bien que la Hongrie n’affiche pas officiellement sa volonté de récupérer cette région ukrainienne, certains militants d’extrême droite nourrissent le rêve d’une telle opération militaire. De plus, depuis plus d’une décennie, la Hongrie a investi des milliards dans la communauté de Transcarpatie, notamment dans le cadre de projets éducatifs, culturels et sociaux, et elle utilise maintenant son droit de veto sur l’aide financière accordée par l’UE à l’Ukraine et l’ouverture des chapitres de négociation pour obtenir des concessions de Kiev sur la protection de la minorité hongroise en Ukraine.

La Macédoine du Nord, une adhésion gelée par des différends identitaires et linguistiques

Depuis le début de son chemin vers l’Union européenne, la Macédoine du Nord fait face à de nombreux obstacles avec ses voisins frontaliers. Après avoir changé son nom pour lever le veto d’adhésion imposé par la Grèce, le pays fait face depuis 2020 à celui de la Bulgarie. En effet, celle-ci ralentit l’avancée des discussions d’adhésion entre l’UE et son voisin car pour ce dernier, les deux pays ont une histoire commune, ce qui amène Sofia à considérer que les Macédoniens font partie intégrante du peuple bulgare. La Bulgarie accuse alors l’ancienne Yougoslavie, dont la Macédoine du Nord faisait partie, d’avoir mis en place « un projet de construction ethnique » qui a séparé les Macédoniens de leurs racines bulgares. De même, des différends linguistiques persistent puisque la Bulgarie continue à affirmer que le macédonien est un dialecte issu de la langue bulgare. Cette position bénéficie d’un large soutien au sein de l’opinion publique puisque 84 % des Bulgares interrogés se déclarent opposés à ce que leur pays soutienne l’adhésion de la Macédoine du Nord à l’Union européenne tant qu’aucun compromis n’a été trouvé sur l’interprétation de l’histoire.

L’un des principaux enjeux pour la levée du veto bulgare était que la Macédoine du Nord reconnaisse une minorité bulgare dans sa Constitution et admette que sa langue est issue du bulgare. En 2022, des avancées ont été réalisées, la Bulgarie et la Macédoine du Nord ayant signé un protocole bilatéral qui engage le pays candidat à modifier la Constitution du pays pour reconnaître les Bulgares parmi les peuples bâtisseurs de la nation, à protéger les droits des minorités dans le pays, à modifier les manuels scolaires contenant des références négatives envers la Bulgarie et à introduire les discours haineux dans le Code pénal. Suite à la levée du veto bulgare, le Conseil de l’UE a officiellement ouvert les négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord en juillet 2022. Cependant, l’ouverture de nouveaux chapitres reste conditionnée à un changement de la Constitution auquel Skopje n’est pour le moment pas favorable en raison de l’opposition interne.

La Serbie et le Kosovo, l’impasse des municipalités serbes

Depuis la fin de la guerre du Kosovo et la proclamation de son indépendance en 2008, la Serbie refuse de reconnaître son ancienne province comme un État souverain. Cette position complique ses relations avec l’Union européenne, d’autant plus que la Serbie et le Kosovo aspirent tous deux à rejoindre l’UE. Or, l’adhésion de la Serbie est conditionnée à la normalisation de ses relations avec son voisin. Bien que composé à plus de 90 % d’Albanais, le Kosovo en tant qu’État indépendant, a été fondé sur l’idée que la nouvelle République ne serait pas un État d’Albanais mais plutôt un État multiethnique. Si ce principe a globalement été respecté par toutes les communautés, des tensions persistent avec la minorité serbe du nord qui peine à s’intégrer pleinement à l’État kosovar. Cette minorité reste en effet fortement liée, tant politiquement que symboliquement à la Serbie et dans une certaine mesure instrumentalisée par celle-ci.

Ici, la minorité est au cœur du conflit de souveraineté dont le point de friction majeur est la création d’une Association des municipalités à majorité serbe au Kosovo, un organisme prévu pour regrouper les entités à majorité serbe et leur accorder un certain niveau d’autonomie. Cette association a été prévue par l’accord de Bruxelles entre la Serbie et le Kosovo en 2013. Cependant, elle n’a jamais été pleinement mise en œuvre en tant que telle, en raison de l’opposition persistante des autorités kosovares qui dénoncent une “structure ethnique serbe soutenue par Belgrade” et estiment que toute association basée sur l’ethnicité serait inconstitutionnelle. Pristina craint également la création d’un « État dans l’État » tandis que Belgrade refuse toute avancée décisive dans le dialogue avec le Kosovo et l’Union européenne sans garanties institutionnelles solides pour la minorité serbe. En 2025, les quatre municipalités serbes du nord ont même remis en cause les cadres existants en se retirant de l’Association des municipalités du Kosovo illustrant l’impasse diplomatique actuelle. Ce bras de fer continue ainsi de geler les relations et toute perspective d’intégration européenne pour les deux pays.

La question des minorités constitue aujourd’hui un paradoxe majeur dans la politique d’élargissement de l’Union européenne. Initialement conçue comme une garantie démocratique et un facteur de stabilisation, la protection des minorités est désormais souvent exploitée par les États membres au service de leurs intérêts nationaux. De plus, l’instrumentalisation des minorités comme moyen de blocage met en lumière la vulnérabilité structurelle du vote à l’unanimité. En effet, tant qu’un seul pays pourra exercer un veto sur l’élargissement en raison d’un différend bilatéral lié à une minorité, l’Union restera exposée aux pressions nationales. Pour beaucoup d’experts, la solution résiderait dans l’adoption du vote à la majorité qualifiée pour les étapes intermédiaires du processus d’adhésion et pour les questions sur les affaires étrangères. Cependant, plusieurs pays comme la Hongrie, la Pologne ou la République tchèque s’opposent fermement à ce changement craignant qu’on leur impose des choix dont ils ne voudraient pas.

Ainsi la question des minorités ouvre une nouvelle ligne de fracture entre les États membres et pose inévitablement la question d’une réforme du fonctionnement institutionnel de l’Union européenne.