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Un siège pour l’Union européenne au Conseil de sécurité

Comme premier pas vers une organisation démocratique de la sécurité mondiale

, par Joan Marc Simon, Traduit de l’anglais par Jacques Chauvin

Dans un article initialement paru dans le n°155 de la revue Fédéchoses [1], Joan Marc Simon nous explique les enjeux européens et internationaux d’un siège de l’Union européenne à l’ONU. Il nous fait par des possibles réformes à court terme pour aller dans ce sens et analyse avant tout la structure de l’ONU et des relations internationales qui pourraient amener à un régionalisme mondial.

H. E. Mr. Thomas Mayr-Harting, ambassadeur de l'UE à l'ONUhttp://www.flickr.com

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La réforme du Conseil de sécurité des Nations unies (CS) est une question toujours pendante que pose la gouvernance mondiale. Installé en 1946, par les vainqueurs de la seconde guerre mondiale, il représente un ordre mondial qui n’existe plus, celui de la France, du Royaume uni, des États-Unis, de la Chine et de la Russie en tant que « gendarmes » mondiaux. Bien que dépassé et déséquilibré quant à sa représentation, le CS continue d’être le seul organisme mondial chargé du devoir de traiter les problèmes mondiaux de sécurité.

Le CS n’est pas, et n’a jamais été, conçu pour être démocratique, responsable, représentatif ou transparent. Cela a justifié de nombreuses demandes de réforme. Les principaux obstacles à la réforme de cet organisme sont au nombre de deux : primo, ceux qui siègent au CS ne sont pas disposés à renoncer à leur pouvoir de veto ou à le partager et, secundo, il y a tant de candidats à l’entrée dans ce club que l’ouvrir sans changer le droit de veto rendrait le CS simplement inopérant. Dans le débat plus général au sujet de la réforme du CS, il y a aussi la question de savoir si l’Union européenne (UE) devrait devenir membre ou observateur en son sein. Cette option soulève beaucoup d’opposition, à la fois de l’intérieur de l’UE (France et Royaume uni) comme de l’extérieur. Alternativement, des experts ont proposé une réforme du CS dans laquelle l’UE, et d’autres organisations régionales semblables, pourraient siéger pour discuter des problèmes de sécurité mondiale. Cette option a été largement considérée comme visionnaire et politiquement irréaliste. Cependant, les derniers développements dans le monde et la régionalisation croissante en Amérique du Sud, Afrique et Asie, commence à suggérer une tendance qui pourrait changer la politique mondiale telle que nous la connaissons. La question est de savoir comment la modification d’un CS composé d’un club select et rivé de cinq pays évoluerait en un conseil de régions du monde.

Changer la structure institutionnelle du CS

L’architecture des Nations unies et, plus particulièrement, celle du CS, est beaucoup plus faible que celle de l’UE. Les pères de l’UE voulaient (comme Jean Monnet l’a dit) que « les institutions leur survivent », dans le sens que les institutions seraient capables de faire avancer l’intégration européenne après la mort des pères fondateurs et quand le souvenir de la guerre se serait estompé. En effet, les institutions de l’UE ont été conçues de manière à permettre des élargissements, des progrès démocratiques, des changements dans la distribution du pouvoir et d’autres changements. Le CS est exactement à l’opposé. C’est une structure qui a été conçue pour une réalité historique très différente et qui en tant que telle, ne se prête pas aux élargissements ou aux démocratisations. Avec le veto comme caractéristique de son principal mode de décision, l’architecture du CS ne fournit pas d’encouragement à changer des membres permanents, tels que la France ou le Royaume uni, qui s’accrochent à des privilèges sans égard à la manière injuste dont ils accroissent leur poids dans la politique mondiale. L’Allemagne a, depuis vingt ans, par intermittences, fait pression pour avoir un siège permanent au CS et, après le probable échec de l’initiative du G4 (Allemagne, Brésil, Inde et Japon faisant pression pour avoir des sièges permanents), il semble que la première économie européenne, devra chercher une autre stratégie pour y faire entendre sa voix. L’Allemagne a toujours déclaré que son but était d’obtenir un siège européen au CS, mais, au vu de la réponse négative du Royaume uni et de la France quant à renoncer à leurs sièges, cela a été vu comme une mission impossible.

Un siège pour l’UE au CS

Quels sont les arguments pour que l’UE ait un siège au CS ? A la différence de sa politique commerciale, l’UE n’a pas une politique étrangère et de défense unique. Donc, beaucoup prétendent que c’est une raison pour ne pas changer le statu quo. Cependant, il se pourrait bien que le siège de l’UE au CS puisse être un moyen plutôt qu’une fin en elle-même : en étant au CS, l’UE pourrait être forcée de développer une politique étrangère plus cohérente de façon à parler d’une seule voix. Une autre conséquence de la présence de l’UE au CS serait la première injection de fédéralisme mondial en son sein. Un tel coup pourrait ouvrir la porte à d’autre régions du monde, telle que l’Afrique. En même temps, il n’est pas vraisemblable que des régions du monde telles que l’UE puissent obtenir le pouvoir de veto, à moins que la France et le Royaume uni renoncent à leurs privilèges -ce qu’elles ne feront pas dans le futur proche. La principale raison pratique derrière le désir de l’UE d’avoir un siège au CS pourrait être de donner, indirectement, à l’Allemagne un siège à la table du CS. Cela est particulièrement pertinent après les frustrantes tentatives durant la dernière décennie pour obtenir un siège Malgré ces motifs, il est généralement admis que tout changement du statu quo qui requiert la réouverture de la Charte des Nations unies, n’est susceptible d’intervenir à court terme. Plus de pression de la part des économies émergentes pour modifier l’équilibre des pouvoirs dans les organismes de gouvernance mondiale est nécessaire avant que la forteresse du CS puisse être ébranlée.

Une réforme faisable du CS à court terme

De manière à développer une solution réaliste à court terme, tout en continuant à discuter du développement du régionalisme mondial, nous devrions prendre en compte les facteurs suivants. Premièrement, comme il en a été discuté ci-dessus, il est impensable que la France et le Royaume uni abandonnent leur siège au CS librement. Deuxièmement, il est dans l’intérêt de l’UE de trouver une réponse aux appels pour une représentation plus équilibrée et mise à jour des puissances mondiales -et le plus tôt sera le mieux, parce que son déclin sur la scène mondiale est associé au déclin de son pouvoir de négociation. Troisièmement, qu’une solution doit être trouvée pour faire place à l’Allemagne dans le nouvel ordre mondial, spécialement après l’échec de l’expérience du G4. Quatrièmement, qu’en dehors de l’Europe, le sentiment est qu’il y a déjà « trop d’Européens » dans les institutions mondiales. Et finalement que, quelle que soit la solution trouvée, il est préférable qu’elle ne requiert pas d’amender la charte des Nations unies car cela pourrait ouvrit la boite de Pandore.

En gardant ces conditions à l’esprit, une solution réalisable à court terme pour l’UE -et, plus concrètement, pour l’Allemagne serait de fusionner les deux régions européennes ayant le droit de nommer des membres non-permanents au CS (l’Europe de l’Ouest a le droit de sélectionner 2 membres non-permanents et l’Europe de l’Est 1) et de les fondre dans un groupe « EU + autres », mais en ne donnant, à cette nouvelle région, que deux sièges tournants non permanents. Cette option permettrait à l’UE d’arranger au moins un de ces représentants et, par suite, de donner priorité à l’Allemagne en sorte qu’elle pourrait être effectivement présente à la plupart des négociations au CS -bien que sans le droit de veto. De plus, cela diminuerait la présence « européenne » au CS -elle aurait deux au lieu de trois membres non-permanents, ce qui pourrait rendre cette proposition acceptable pour d’autres pays du monde qui pensent que la représentation européenne devrait être diminuée. Finalement, elle donnerait à l’UE la possibilité de travailler mieux en tant que coordinateur de ce nouveau groupement des Nations unies.

La montée du régionalisme mondial

A plus long terme et avec une perspective soutenable pour le CS, nous devrions noter, tout autour du globe, une tendance croissante à l’intégration régionale. Bizarrement, c’est au moment où le projet d’intégration européenne se trouve à ses niveaux de popularité les plus bas que l’on peut trouver ailleurs du progrès dans l’intégration.

En Amérique latine, la dernière décennie a apporté un rapprochement sans précédent entre pays et chefs d’État qui s’est matérialisé par une coopération sans cesse croissante. Par exemple, le Mercosur, une zone de libre-échange entre des pays d’Amérique du sud établie en 1991 a connu une grande avancée en 2005 quand elle a décidé de commencer à élire ses parlementaires à partir de 2011 et d’organiser des élections simultanées en 2014. Sur le continent africain, l’Union africaine, fondée en 2002 seulement et composée de tous les pays africains à l’exception du Maroc, a aussi fait un progrès inattendu et, en moins d’une décennie et en suivant une voie différente, elle avance vers une union politique sans être passée d’abord par une étape économique de libre-échange.

En Asie, ce qui commença comme un club pour les pays du Sud est asiatique (ASEAN) en 1967 a reçu un intérêt croissant de la part du reste du continent et, bien qu’il soit principalement une organisation économique sans ambitions de politique étrangère, c’est un fait qu’il a été un instrument du progrès de la régionalisation dans cette zone Ce ne sont que trois exemples qui indiquent une tendance ; celle d’une régionalisation croissante dans le monde. Elles sont à des stades de développement différents, suivent différents modèles et sont encore très loin d’atteindre le degré d’intégration de l’UE. Cependant, la tendance est importante et elle justifie que l’on explore l’option d’une future régionalisation du monde qui pourrait être utile pour envisager une nouvelle sorte de gouvernance mondiale dans l’avenir du CS.

Un CS composé de régions du monde

Les avantages d’avoir un CS composé de régions du monde sont significatifs. Premièrement, cela permettrait d’avoir une meilleure et plus large représentation de la communauté internationale, ce qui accroit le légitimité de l’institution. Deuxièmement, même dans le cas où le veto prévaudrait, le nombre limité de membres (les régions mondiales ne seraient pas plus de dix) rendrait l’organisation plus opérationnelle que les options actuelles d’élargissement du CS. Finalement, une telle structure convient à la logique traditionnelle (jusqu’ici jamais défaite) de l’organisation étatique, dans laquelle le CS pourrait devenir une chambre haute représentant des États via l’organisation internationale et permettre le développement d’une autre chambre représentant le peuple (un parlement mondial tel que proposé par la campagne de l’UNPA). La distribution des droits de vote et la composition des deux chambres de façon à ce qu’elles soient représentatives est une question technique qui dépasse le cadre de cet article. Cependant, l’UE est un bon exemple de la façon de distribuer le pouvoir de façon à accommoder des États de populations et de PIB différents.

En avançant sur la voie du régionalisme mondial

L’idée d’avoir un CS composé seulement d’organisations internationales sur le modèle de l’UE est encore loin mais, en considérant la montée du régionalisme mondial, elle ne devrait plus être considérée comme par trop visionnaire. En fait, il est nécessaire de fixer un but de cet ordre afin d’orienter la réforme du CS sur une voie qui permette de rendre les progrès mesurables et qui définisse un objectif final qui soit acceptable et désirable pour la communauté internationale.

Deux conditions doivent être remplies pour qu’un CS composé d’organisations internationales soit faisable : en premier, ces organisations internationales devrait être capables de parler d’une seule voix et, en second, il faut qu’elles soient capables de mettre en œuvre les décisions prises au sein du CS.

Actuellement, l’UE a le pouvoir de mettre en œuvre les décisions, telles que des sanctions. Quand il s’agit de parler d’une seule voix, l’UE remplit aussi cette condition dans la plupart des cas, bien qu’il est aussi vrai l’UE tend à être divisée sur les plus importantes décisions. Cependant, ni l’une ni l’autre de ces deux conditions n’est encore remplie par aucune autre organisation internationale régionale. Il est donc nécessaire d’attendre jusqu’à ce que des organisations telles que l’Union africaine, le Mercosur, l’ASEAN et d’autres puissent atteindre le niveau minimum d’intégration qui rendrait un tel CS acceptable et fonctionnel.

Le rôle de l’UE dans la réforme du CS

Avancer vers un CS composé de régions mondiales sera lent... Changer le statu quo n’est jamais facile. Cependant, l’UE a un important rôle à jouer dans cette transition. Étant la région mondiale la plus développée en termes d’intégration politique et économique, l’UE pourrait commencer par demander un siège d’observateur permanent au CS à la condition que d’autres régions mondiales qui veulent et peuvent être représentées soient aussi autorisées à rejoindre le CS en tant qu’observateurs à partir du moment où elles remplissent au moins l’une des deux conditions mentionnées ci-dessus (capacité de parler d’une seule voix et d’appliquer des décisions). Cette dernière condition consistant à ouvrir la porte à d’autres régions du monde est une obligation ; d’abord, parce que la plupart des pays sont opposés à un siège pour l’UE au CS en raison de la surreprésentation des Européens et qu’ils ne pourraient soutenir cette option que si la porte était ouverte à leur région aussi. Ensuite, parce que la participation des régions mondiales en tant qu’observateurs, aurait un effet sur le développement de procédures et de mécanismes pour organiser des positions communes et la mise en œuvre de décisions parmi les régions mondiales.

Cet apprentissage par l’action serait important pour préparer un avenir où le CS serait composé seulement de régions mondiales. Ce changement consistant à inviter des régions mondiales à participer en tant qu’observateurs ne demanderait pas d’amender la Charte des Nations unies à court terme, tant que les régions ne sont que des observateurs. Et ce serait seulement quand les régions mondiales auraient suffisamment évolué qu’il serait temps de considérer l’amendement de la Charte pour remplacer le CS actuel par un nouveau, composé de régions mondiales et, peut-être, d’un grand État tel que les États-Unis, la Chine ou la Russie.

Un forum pour les régions mondiales hors de l’ONU

L’autre option est de créer un forum en dehors du cadre de l’ONU où les régions mondiales puissent commencer à interagir et négocier aussi bien qu’échanger leur meilleurs pratiques. Au début et à cause des niveaux différents d’intégration il n’y aurait pas besoin de prendre des décisions contraignantes, mais, dans un futur pas trop éloigné, il serait possible d’envisager de développer une législation acceptée en commun et de prendre des décisions applicables aux pays liés aux régions représentées. Cela pourrait être l’embryon d’une chambre haute mondiale qui pourrait, un jour, remplacer le CS. Dans ce cas, le leadership de l’UE pour établir ce forum serait bienvenu et recommandable. En invitant d’autres régions du monde a s’asseoir en tant qu’égaux à la même table, il aiderait à combattre la perception négative que le reste du monde à de ce que certains appellent « la supériorité morale européenne ».

La difficulté des deux options, outre l’intégration encore insuffisante des régions non européennes, est l’opposition des membres actuels du CS qui sont indubitablement méfiants de toute initiative qui puisse gêner leur position privilégiée. Cependant, il y a plus de pays à l’extérieur du CS qu’à l’intérieur et, avec les économies émergentes, il peut y avoir un bon consensus pour aller dans la direction d’une réforme qui soit acceptable pour la majorité.

La dernière chance de l’Europe

Les temps changent, nous nous trouvons dans une époque de multipolarisme dans les relations mondiales. Certains États européens refusent d’accepter que le monde a changé et que leur poids dans le monde a été considérablement réduit. La crise financière et économique en cours et les développements dans le reste du monde sont en train de façonner un nouvel ordre global où les pays européens ne seront plus de super pouvoirs. C’est seulement sous le parapluie de l’UE qu’ils peuvent continuer à influencer les politiques mondiales et, donc, il est crucialement stratégique que les États membres et l’UE elle même change leur approche de la politique mondiale.

Nous avons peut-être devant nous la dernière chance pour l’Europe d’entrer dans l’histoire comme un joueur généreux plutôt que comme un perdant. Dans des situations comme celles-ci, il est toujours mieux d’abandonner le pouvoir plutôt que de se le voir enlever. L’UE a eu une première occasion d’être mise sur la touche lors des négociations sur le changement climatique à Copenhague, où l’accord final a été conclu sans que l’UE soit dans la salle. Il y a donc une certaine urgence pour l’UE à agir tant qu’elle peut encore le faire. Si l’UE attend trop longtemps, elle pourrait voir comment l’opportunité d’obtenir un compromis décent est à jamais perdue. L’UE a besoin de changer sa politique dans les affaires mondiales et cesser de fâcher d’autres pays en poussant à davantage de surreprésentation européenne. Au lieu de cela, l’UE devrait penser au long terme et aider à l’articulation de ses partenaires naturels, à savoir les autres régions du monde. Sans doute, la construction de régions mondiales demandera-t’elle du temps et de la patience, mais cet objectif à long terme serait l’alternative la plus stable, légitime et démocratique à la gouvernance mondiale actuelle, spécialement dans la mesure où le CS est concerné. L’UE devrait encourager et aider le développement de ces régions mondiales et préparer le terrain pour une gouvernance mondiale à un niveau nouveau et plus démocratique.

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P.-S.

- Article initialement paru dans la revue Fédéchoses n°155

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