Vers des institutions européennes plus lisibles, démocratiques et transparentes

, par Emma Giraud

Vers des institutions européennes plus lisibles, démocratiques et transparentes
Le siège de la Commission européenne CC - Sébastien Bertrand

Troisième volet de notre série d’articles sur le discours sur l’état de l’Union : Jean-Claude Juncker y a donné des pistes pour incarner les institutions politiquement. Ces annonces ont été suivies de propositions de la Commission européenne pour plus de transparence et par un projet de réforme de l’initiative citoyenne européenne.

Dans son discours sur l’état de l’Union 2017, Jean-Claude Juncker revendique le retour du « projet européen au cœur de notre Union », porté par des vents plus favorables qu’en 2016. Sur le plan institutionnel en particulier, la Commission affiche son ambition et sa volonté d’inclusion, tout en encourageant les réformes institutionnelles « que si elles contribuent à rendre notre Union européenne plus efficace ». Face à la complexité et à la nature parfois abstraite des institutions pour nombre de citoyens, il est temps de privilégier l’efficacité, l’unité, la légitimité et la transparence.

Eclaircir et rationaliser le « paysage » institutionnel européen

Plutôt que de multiplier les textes et les couches institutionnelles, le Président de la Commission plaide en faveur de l’allégement et d’une plus grande clarté et efficacité du système.

Ainsi, Jean-Claude Juncker propose de fusionner les présidences du Conseil européen et de la Commission en « un seul capitaine » exécutif mieux identifiable et plus puissant. Celui-ci serait élu dans le cadre d’une « campagne pan-européenne démocratique » qui permettrait de légitimer l’orientation qu’il souhaite donner à l’Europe, en représentant aussi bien les Etats (aujourd’hui le Conseil européen) que les citoyens (qui désignent désormais officieusement le Président de la Commission via le principe du « Spitzenkandidat » [1] lors des élections européennes). Si cette proposition n’est pas nouvelle pour les partisans d’une Europe plus intégrée voire fédérale, elle semble audacieuse dans un contexte ambigu où les citoyens et les Etats réclament à la fois une Europe plus forte et démocratique et la prise en compte de leurs intérêts nationaux.

Le Président de la Commission exhorte également les Etats membres à privilégier le vote à la majorité qualifiée [2] plutôt qu’à l’unanimité sur des sujets tels que la taxe sur les transactions financières, la TVA, l’impôt sur les sociétés mais aussi dans le domaine de la politique extérieure, entre autres. Cette démarche permettrait de dépasser le status quo imposé par quelques pays dans ces domaines. D’autant plus que cette transition est déjà permise grâce à des clauses dites « passerelles » [3] contenues dans les traités, tout en devant être validée à l’unanimité par le Conseil européen.

Par ailleurs, dans un même souci d’efficacité, une task force « subsidiarité et proportionnalité », établie dès septembre 2017, aura pour mission d’identifier les domaines et grands enjeux pour lesquels l’action de l’Union est ou non pertinente. Cette initiative s’inscrit dans la tendance de la Commission actuelle à privilégier des initiatives moins nombreuses mais avec un impact supérieur et à estimer de manière régulière la pertinence de la législation de l’UE en vigueur.

La zone euro, un modèle institutionnel à approfondir et à renforcer

Tout au long de son discours, Jean-Claude Juncker tend à considérer la zone euro comme une entité interne plutôt que parallèle à l’UE. Cette approche découle de la logique d’une convergence institutionnelle par la fusion de l’UE et de la zone euro à terme, explicitement prévue dans les traités. [4] Néanmoins, face à cette théorie des traités, la réalité du terrain s’impose comme l’illustrent l’octroi d’un opting-out (option de retrait) au Danemark et au Royaume-Uni ou encore l’incapacité de forcer des pays tels que la Suède, la Pologne ou la République tchèque, réticentes ou souhaitant conserver les avantages liés à leur monnaie nationale, à adopter l’euro.

Ainsi, le Président de la Commission soutient l’idée de la création d’un ministre européen de l’économie et des finances mais fusionné avec le statut de Commissaire européen et de Président de l’Eurogroupe. Il disposerait d’instruments financiers pour gérer les situations de crise et de récession et accompagner les Etats dans la mise en œuvre de réformes structurelles. De même, un Parlement et un budget de la zone euro ne devraient pas être distincts du Parlement ni du budget européens déjà existants mais plutôt y être intégrés, tout en prenant une dimension plus importante, ceci afin d’éviter un dédoublement du système institutionnel. Sur ces différents aspects, la position de Jean-Claude Juncker diffère des propositions françaises et allemandes qui jugent nécessaire une Europe à plusieurs vitesse afin de lever les blocages à une plus grande intégration entre les Etats le souhaitant.

Enfin, le Président de la Commission incite à approfondir encore davantage l’union bancaire, à travers notamment la mise en place d’une « garantie des dépôts commune » en faveur d’une réduction et d’un partage des risques, une fois que les systèmes nationaux seront adaptés. Il plaide également pour la transformation du Mécanisme européen de stabilité en un Fonds monétaire européen (FME) plus puissant dans la gestion des crises financières, notamment dans le soutien aux Etats en difficulté, et prévoit des propositions de la Commission à ce sujet en décembre 2017.

Faire vivre la démocratie européenne

A moins de deux ans des élections de 2019 et dans une dynamique de relance du projet européen, le Parlement européen incarne la démocratie européenne. D’une part, Jean-Claude Juncker plaide pour le maintien du principe du Spitzenkandidat. D’autre part, il soutient l’instauration de listes de députés transnationales, rejoignant ainsi la position d’Emmanuel Macron. Surtout, il appelle à anticiper le début de la campagne électorale et à renforcer « les liens d’affiliation entre partis politiques nationaux et européens », [5] afin d’éviter une accaparation par les acteurs nationaux de problématiques qui méritent des réponses européennes bien plus que nationales. Une suggestion intéressante dans la mesure où la dimension nationale du vote des citoyens européens découle au moins en partie du manque d’identification par ces derniers des structures politiques européennes, incluant le système de partis et de groupes au Parlement européen.

Autre outil de démocratie directe valorisé : l’Initiative citoyenne européenne (ICE). Une réforme en profondeur de ce mécanisme s’impose pour justifier son existence et concrétiser le débat européen entre citoyens et institutions, alors que nombre d’acteurs dénoncent sa complexité source de frustration. La Commission envisage [6] de la rendre plus accessible pour les organisateurs, en mettant à disposition un système central et gratuit de collecte des données et en allégeant le nombre de procédures de soutien de 13 à 2. Elle devrait également devenir plus inclusive, par l’abaissement de l’âge légal pour soutenir une ICE de 18 à 16 ans et par l’amplification de la coopération entre les organisateurs de l’ICE et la Commission, aussi bien en amont de la décision quant à l’enregistrement ou non de l’initiative proposée qu’en aval en faveur de la poursuite des discussions.

La transparence, un défi généralisé

Sur le plan de la transparence, Jean-Claude Juncker a transmis un nouveau code de conduite des commissaires [7]  au Parlement européen, qui entrera en vigueur le 1er février 2018. Il prévoit notamment la mise en place d’un comité indépendant d’éthique destiné à contrôler les potentiels conflits d’intérêts professionnels ou financiers des membres actuels ou anciens de la Commission, ainsi que l’extension de la période de surveillance de leurs activités à partir de la fin de leur mandat, de dix-huit mois actuellement à deux ans pour les Commissaires et à trois ans pour le Président de la Commission. Si cette démarche fait écho aux affaires Barroso et Kroes, pas sûr que cette extension limitée soit suffisante pour limiter les conflits d’intérêts, même s’il paraît difficile d’imposer une restriction de long-terme. Ont également été présentées les grandes lignes relatives à un nouveau règlement sur le « financement des partis et des fondations politiques », dont les principales propositions de modifications limitent le parrainage de partis européens en vue de leur création aux partis nationaux (en excluant les personnes physiques), afin de limiter la constitution – et donc l’allocation de fonds – à l’échelle européenne d’entités peu présentes dans les Etats membres, et tiennent davantage compte du nombre d’eurodéputés des partis pour l’octroi de financements européens. De manière plus générale, le Conseil est invité à s’aligner sur le Commission et le Parlement en matière de transparence du processus décisionnel, alors qu’il ne cache pas ses réticences dans ce domaine. Enfin, tout en approuvant l’idée française d’organiser des conventions démocratiques en 2018 dans les Etats membres, le Président de la Commission appelle à associer « les parlements nationaux et la société civile au niveau national, régional et local » pour privilégier la démocratie et la transparence quant à la réflexion et aux propositions pour le futur du projet européen.

Des propositions à l’épreuve qui doivent convaincre les Etats membres

Jean-Claude Juncker souhaite donc approfondir et rationnaliser le système institutionnel européen actuel, en privilégiant le « compromis » et l’unité pour que « tout le monde [soit] gagnant à long terme ». Reste à concrétiser le dépassement de l’inter-gouvernementalisme sous-entendu à plusieurs reprises, dont la mise en œuvre dépend des Etats membres eux-mêmes alors que leurs positions dissonent à ce sujet, voire plus largement vis-à-vis du projet européen. La relance de ce dernier étant désormais amorcée, plusieurs des propositions précédemment évoquées pourraient à terme constituer un point de ralliement pour les Etats. Probablement pour des raisons différentes et surtout, espérons-le, en réponse à une mobilisation puissante et déterminée de la société civile, plus que par défaut. Mais aussi dans un contexte où, face aux opportunités internes et aux défis externes à l’UE, chacun défend ses intérêts mais personne n’est véritablement prêt à être débarqué du « navire européen ».

Relire notre article introduisant la série sur le discours de Jean-Claude Juncker

Notes

[1Principe selon lequel le Conseil européen nomme comme Président de la Commission le candidat désigné par la majorité parlementaire issue du vote des électeurs européens

[2Règle de la double majorité depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne : pour être approuvée, une décision doit être adoptée par « 55% des Etats membres représentant au moins 65% de la population européenne. »

[3Article 48 du Traité sur l’Union européenne

[4Traité sur l’Union européenne, Protocole n°14

[5Commission européenne. « Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE, Euratom) n° 1141/2014 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 relatif au statut et au financement des partis politiques européens et des fondations politiques européennes », COM(2017) 481 final, 13 septembre 2017

[6Commission européenne. « Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’initiative citoyenne européenne », COM(2017) 482 final, 13 septembre 2017

[7Commission européenne. « État de l’Union 2017 : le président Juncker renforce les règles éthiques relatives aux membres de la Commission dans le nouveau code de conduite. », Communiqué de presse, 13 septembre 2017

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