Défense

1992 - 2007 : Union européenne et Otan, des relations instables

Retour sur quinze ans d’un mariage difficile

, par Louise Ferry

1992 - 2007 : Union européenne et Otan, des relations instables

Les conflits des années 1990 ont rappelé aux Européens la nécessité d’élaborer une politique commune de sécurité et de défense, aujourd’hui par trop dépendante de l’Otan. Bien que les rapports entre l’Union européenne(UE) et l’Alliance évoluent, celle-ci n’a pas encore résolu le problème de la place que l’UE devrait occuper en son sein. Celle-ci doit donc évoluer vers la voie de l’intégration politique pour peser davantage dans le dialogue transatlantique et clarifier la répartition des rôles.

1992 : initiatives européennes et réticences américaines

Bien que soit signé à Maastricht, le 7 février 1992, le traité donnant pour objectif à l’Union européenne d’« affirmer son identité sur la scène internationale, notamment par la mise en œuvre d’une politique étrangère et de sécurité commune (Pesc), y compris la définition à terme d’une politique de défense commune qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune » [1], il faut attendre la crise du Kosovo et la guerre en République fédérale de Yougoslavie pour que les Européens prennent conscience de la nécessité de dégager les outils indispensables à la mise en œuvre d’une politique commune de sécurité et de défense crédible.

L’objectif est alors d’ajouter à la série d’instruments à la disposition de l’UE une capacité autonome d’action et de décision, afin de la rendre capable de remplir l’ensemble des missions de « Petersberg » [2] et des activités de prévention des conflits, et de répondre de manière plus efficace et plus cohérente à d’éventuelles demandes de la communauté internationale.

Un tel chantier représente alors l’un des défis majeurs posés à l’UE car il implique de ne pas froisser les pays membres de l’Otan non européens, notamment des Etats-Unis peu enclins à céder de leur influence et redoutant l’avènement d’une Europe qui, devenant puissance et donc contrepoids, pourrait agir sans eux, voire contre eux. La question des relations Otan - UE est ainsi dominée par des craintes opposées de chevauchement et de divergence entre les deux institutions, résumées par Madeleine Albright, Secrétaire d’Etat sous le second mandat de Bill Clinton, dans la doctrine des « Trois D » : peur du « Découplage » des actions de l’Otan et de l’UE, inutilité de la « Duplication » des structures et des moyens, et danger de la « Discrimination » à l’égard des pays de l’Otan non membres de l’UE [3].

1999 : le sommet de Washington

Les principes de base de la relation entre l’UE et l’Otan sont posés en avril 1999 lors du sommet de Washington :
- les deux organisations doivent établir une relation de « consultation, de coopération et de transparence effective »,
- les Etats européens doivent prendre les mesures nécessaires pour renforcer leurs capacités de défense pour de nouvelles missions « en évitant les doubles emplois inutiles »,
- les alliés européens non membres de l’Union européenne doivent pouvoir être associés à des opérations de réponse aux crises dirigées par l’UE.

Des relations officielles sont par la suite établies en janvier 2001.

11 septembre 2001 : la révélation de tensions profondes

La crise du 11 septembre 2001 pousse néanmoins à une révision des structures et des priorités opératoires de l’Otan qui doit faire face aux « nouvelles menaces graves et aux redoutables défis de sécurité du XXIe siècle » [4].

Cependant, l’intervention américaine en Irak accélère les tensions profondes qui furent présentes dès la naissance de l’Alliance. Elle met en évidence les divergences importantes sur les fondements de la stratégie américaine et d’une vision stratégique européenne défendue aujourd’hui par la France et l’Allemagne [5]. Les désaccords sur la politique à suivre envers l’Irak suscitent ainsi des spéculations quant à l’avenir des relations Otan - UE : certes, il existe une communauté d’intérêts globaux puissants, mais l’Otan, de stature intergouvernementale, reste d’abord une alliance de pays souverains et subit le contrecoup des tensions entre partenaires transatlantiques.

Allons-nous vers une mise sous tutelle de la défense européenne…

En 2002 est toutefois adoptée la Déclaration UE-Otan sur la PESD, qui ouvre la voie à l’adoption de l’accord «  Berlin Plus », permettant à l’UE d’accéder aux ressources et capacités communes de l’Otan. Mais si les Etats-Unis entendent renforcer les capacités européennes en matière de défense, c’est avant tout dans un esprit de consolidation de l’Alliance et surtout, de droit de regard permanent de Washington qui entend faire évoluer l’Otan d’une défense régionale militaire en un instrument mondial de règlement des guerres et des conflits. Les sept Etats d’Europe centrale à avoir intégré l’Otan en 2004, qui voient dans l’Alliance l’assurance d’échapper à la sphère d’influence de la Russie, ne risquent d’ailleurs pas de contester cette orientation.

… ou vers un nouveau rapport fondé sur des besoins communs ?

Or, si l’Otan devait rester le fondement de la défense collective en Europe, il n’en reste pas moins qu’un véritable partage des tâches est essentiel dans la mesure où l’UE et l’Otan apportent des contributions complémentaires à la gestion des crises internationales. Javier Solana, Haut-représentant de la PESD, affirmait ainsi en 2003 qu’ « en agissant ensemble, l’Union européenne et les Etat-Unis (pourraient) constituer une formidable force au service du bien dans le monde ».

Il est possible que les Etats-Unis cherchent à orienter l’Otan dans cette direction, comme tendrait à le démontrer le discours du secrétaire général de l’Otan Jaap de Hoop Scheffer du 29 janvier 2007. Celui-ci appelle en effet à un « nouveau chapitre dans les relations » entre les deux organisations, citant quatre domaines dans lesquels l’UE et l’Otan pourraient instaurer un véritable dialogue stratégique :
- le statut définitif du Kosovo,
- l’Afghanistan,
- les capacités militaires,
- le dialogue politique.

Toutefois, le renouvellement de l’Alliance dépendra tant des priorités mises en place dans les relations extérieures des Etats-Unis, que de la capacité de l’UE à se doter d’une véritable politique étrangère et à avancer sur la voie de l’Europe politique et fédérale.

Illustration : carte des différents élargissements de l’Otan en Europe, source : site de l’Otan

Sources :
- BUFFOTOT Patrice (dir.), La défense en Europe : avancées et limites, La Documentation française, Paris, 2005.
- DAALDER Ivo H. et LINDSAY James, America Unbound – The Bush Revolution in Foreign Policy, Washington, Brookings Institution Press, 2003.
- AUGER Julie et HILLE Jennifer, L’avenir de la relation transatlantique : le Canada, l’Otan et l’Union européenne, Colloque du 13 octobre 2006, Institut d’études internationales de Montréal
- FORSTER Anthony, Les perspectives d’une politique de sécurité indépendante pour l’Union européenne : institutions et moyens, 2001
- LAVALLEE Chantal, La relation Union européenne – Otan : partenariat stratégique ou mise sous tutelle de la défense européenne ?, 2003
- Otan, « L’Otan et l’Union européenne tiennent des consultations », 26 mars 2007
- « Le Secrétaire général de l’Otan appelle à l’ouverture d’un nouveau chapitre dans les relations entre l’Otan et l’Union européenne », 29 janvier 2007
- Briefing sur la gestion des crises, 2006
- Les dossiers de l’Otan : « Otan-UE, un partenariat stratégique », 2007
- Revue de l’Otan : « Les partenariats stratégiques de l’Otan – les liens unificateurs », 2003
- Gouvernement américain, KUPCHAN Charles, Propositions de rénovation du partenariat atlantique, juin 2004
- La Documentation Française, Les Relations Otan-Union européenne
- L’Europe de la défense : les dispositions prévues
- New perspectives quarterly, BRZEZINSKSI Zbigniew, « NATO and EU to grow together », 22 mai 2001

Mots-clés

Notes

[1Traité sur l’Union européenne, titre 1, Dispositions communes, art. B, alinéa 2.

[2Les « missions de Petersberg » font partie intégrante de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Elles ont été incluses dans le traité sur l’Union européenne (article 17) et recouvrent des missions humanitaires ou d’évacuation des ressortissants, des missions de maintien de la paix, des missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris des opérations de rétablissement de la paix.

[4Déclaration du Sommet de Prague diffusée par les chefs d’Etat et de gouvernement participant à la réunion du Conseil de l’Atlantique nord tenue à Prague le 21 novembre 2002.

[5Loup FRANCART (dir.), Quels avenirs possibles pour la PESD au regard de la conjoncture actuelle : diminution d’une grande partie des budgets de défense européens et difficultés rencontrées par la PESC, Eurodécision – Agence d’Intelligence Stratégique, Janvier 2004

Vos commentaires

  • Le 8 juin 2007 à 09:29, par Ronan En réponse à : 1992 - 2007 : Union européenne et Otan, des relations instables

    Bref : de par la volonté de certains de nos partenaires, l’ ’’identité européenne de défense’’ actuellement en voie de formation dans le cadre de l’UE, ce ne sera jamais que le ’’pilier européen’’ d’une Alliance atlantique renouvelée.

    N’en déplaise donc aux éventuels ’’Euro-souverainistes américanophobes’’, il n’y aura donc sans doute jamais de ’’grande puissance’’ européenne militairement autonome... mais un ’’pilier européen’’, structuré au sein de l’OTAN.

    Ce ’’pilier européen’’, sera-t-il alors suffisamment ’’fort’’ pour pouvoir significativement influencer la politique de l’Alliance atlantique ?! Telle est la question...

  • Le 8 juin 2007 à 10:44, par ? En réponse à : 1992 - 2007 : Union européenne et Otan, des relations instables

    Bonjour,

    Je vous remercie pour votre article fort intéressant. La question de la politique de défense europénne est sans doute - avec l’europe de la justice et l’europe sociale - l’une des questions les plus passionnantes. Il m’inspire toutefois deux questions/commentaires.

    Vous écrivez : "[l’intervention américaine en Irak] met en évidence les divergences importantes sur les fondements de la stratégie américaine et d’une vision stratégique européenne défendue aujourd’hui par la France et l’Allemagne."

    On peut se demander à quel point la décision américaine de mener une guerre en Irak et le "non" français qui s’est exprimé à ce moment là sont révélateurs d’une divergence stratégique fondamentale entre les USA et (une partie) de l’UE. Si le parti démocrate avait remporté les élections à la place de G. Bush on peut penser que la guerre n’aurait même pas été envisagée (elle serait restée dans les cartons du clan Bush et de ses "faucons"). On peut aussi imaginer que si N. Sarkozy s’était imposé dès 2002 à la place de Jacques Chirac, sans doute la France, ses médias et donc son opinion publique auraient soutenu la décision américaine (d’autant plus avec B. Kouchner au quai d’Orsay).

    Mais puisque l’histoire n’est pas à refaire, quels sont exactement aujourd’hui les fondements de la stratégie de défense europénne (ou plus exactement, quelle politique fait aujourd’hui l’unanimité au sein de l’Union) ?

    Vous citez enfin une curieuse phrase de Javier Solana : « en agissant ensemble, l’Union européenne et les Etat-Unis (pourraient) constituer une formidable force au service du bien dans le monde ». Quelle définition peut-on donner au concept du "bien" ? N’était-ce tout l’enjeu du débat concernant le discours, les motivations, les inspirations de G. Bush depuis le 11 septembre ? Qu’est-ce que le "bien" pour J Solana, et pour l’UE ?

    Emmanuel

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