Les États-Unis d’Amérique : un modèle ?

C’est pourquoi, s’il nous paraît effectivement intéressant de comparer les systèmes fédéraux existants aujourd’hui de par le monde, on peut néanmoins difficilement faire l’impasse du cas des États-Unis d’Amérique...

Les États-Unis d’Amérique : un cas particulier à examiner très attentivement. Non seulement pour l’étude de son seul système institutionnel. Mais aussi afin d’identifier là quelques éléments ayant permis en Amérique (et pouvant permettre, en Europe...) la mise en place d’une fédération...

En effet, les Pères fondateurs des États-Unis étaient, dès le départ, porteurs d’un projet peu ou prou « fédéraliste ». En effet, avant même leur(s) indépendance(s) acquise(s) (en 1783), les 13 colonies se s’étaient organisées (en 1781) en une Confédération, régie par des « Articles de Confédération ».

De la Confédération à la Fédération

Mais cette « Confédération » a rencontré un certain nombre de problèmes : lesquels étaient essentiellement dus à son inefficacité (l’unanimité étant alors exigée pour toute prise de décision) [2]. C’est pourquoi a émergé, très rapidement, un parti contestataire face aux défaillances de cette confédération : un mouvement dit « fédéraliste » dont le leader était Alexander Hamilton.

Ce parti ’’fédéraliste’’ voulait créer une identité américaine commune aux 13 colonies. En ce sens, il était nationaliste. De même, il se caractérisait également par la volonté de centraliser les institutions (et de les doter de pouvoirs régaliens...) afin de leur donner les moyens d’agir de façon autonome, éventuellement face aux États (dont d’autres voulaient défendre l’autonomie).

Donc, trouver un compromis acceptable de tous et mettre en place un système permettant la coexistence de ces deux logiques - la logique nationale et celle des États - représentait une réelle innovation. Ce fédéralisme américain ayant donc été conçu comme un compromis pour répondre à cette exigence d’autonomie et de cohésion.

Toutes idées qui ont été formalisées lors de la Convention de Philadelphie (mai-septembre 1787) où la Constitution fédérale fut rédigée. Ainsi, au printemps 1789 (après la phase des ratifications) naissaient les États-Unis d’Amérique, premier régime fédéral de l’Histoire moderne et contemporaine [3].

Un mode opératoire qui a fait ses preuves : la mise en place d’un fédéralisme par la nationalisation de la vie politique

La mise en place du fédéralisme aux États-Unis fut rendue possible grâce à deux éléments essentiels : la diffusion à l’échelle nationale du débat politique et cette même ’’nationalisation’’ de la pratique de la vie politique. Dans les premiers temps, la Constitution rencontra une forte opposition entre ’’centralisateurs’’ et ’’décentralisateurs’’. Et ce n’est que grâce aux divisions de leurs adversaires que les fédéralistes ont finalement pu l’emporter. Donc, comme on le voit ici, le débat politique eut lieu dès le début à l’échelle nationale, entre deux partis d’audience nationale : les « fédéralistes » et les « anti-fédéralistes ».

En tout cas, cela est très intéressant car un bon indicateur du degré de fédéralisme est précisément la « nationalisation » des partis : c’est à dire la ’’constitution d’un espace public légitime à l’échelle de la fédération’’ (espace public transcendant le particularisme des États...). Cette « nationalisation du débat » fut rendue possible grâce à la naissance, durant la guerre d’indépendance, d’un fort sentiment national. La cohésion des ’’Coloniaux’’ s’étant alors réalisée face à l’ennemi - britannique - commun.

Mais pourquoi ce sentiment national a-t-il persisté, une fois l’ennemi disparu ? À ce sujet, Tocqueville a avancé l’idée jugée par lui suffisante et selon laquelle les américains aimaient leur pays : parlant même à ce sujet de « patriotisme intéressé » (car travailler à la prospérité du pays coïncide là avec l’intérêt de chaque citoyen...). Et, aujourd’hui, on constate que cette fierté nationale est toujours présente pour une large partie de la population, sentiment de fierté renforcé par le fait d’être citoyen d’un pays « hyper-puissant » au niveau mondial.

De l’observation du modèle à la mise en application : Peut-on envisager, pour l’UE, une « européanisation » de la vie politique ?

Si l’on souhaite la mise en place d’une semblable ’’européanisation’’ de nos vies politiques nationales, il faut alors se pencher sur le cas très spécifique du Parlement européen et des actuels Partis politiques européens. En effet, le Parlement européen (lieu où les députés siègent par identification politique...) est un espace dans lequel on pourrait envisager la mise en œuvre de partis que l’on retrouverait à l’échelle européenne. Mais force est de constater que, pour l’instant, lors des élections européennes, le débat reste pourtant purement national pour la plupart de ces formations.

L’enjeu — ici — serait donc de créer une nouvelle source de légitimité qui dépasse les États : par la création d’un espace public européen. Ainsi, pourquoi ne pas concevoir des partis politiques européens ? En effet, les pays européens étant confrontés aux mêmes problèmes, on pourrait très bien envisager une meilleure coopération entre leurs partis sur des problèmes de dimension effectivement européenne.

L’enjeu étant — là — de concilier des deux logiques : d’une part conserver la logique nationale (indispensable pour gérer des problèmes locaux...) et d’autre part, développer la logique européenne (quasi inexistante aujourd’hui...) pour traiter d’autres problèmes. L’idéal étant que les citoyens puissent acquérir ce double système de référence et se sentir comme appartenant à ces deux sphères. Alors qu’aujourd’hui, si les citoyens de l’Union ont certes à la fois la citoyenneté de leur pays de résidence (ou de naissance) et la citoyenneté européenne, la majorité d’entre eux ne se réfèrent pourtant qu’au cadre national...

Deux héritages clefs : Répartition des compétences et Principe d’applicabilité directe

Aux États-Unis la répartition des compétences entre États fédérés et Fédération est établie dans la Constitution. Ainsi, l’Union a des compétences dans les domaines suivants : affaires étrangères, défense et politique monétaire. Pareillement, elle décide des impôts directs (répartis proportionnellement selon le nombre d’habitants entre les États...). De même, les États fédérés ont des compétences de droit commun : législation pénale, divorces, mariages, fiscalité, police, enseignement, justice.

Cependant, comme nous l’avons vu, il existe une large marge d’interprétation des textes constitutionnels. Et les pouvoirs de l’Union se sont historiquement renforcés par une centralisation progressive. Notamment grâce à la mise en place de politiques comme le « New Deal » du Président démocrate Franklin D. Roosevelt [4]. Les deux guerres mondiales ayant également entraîné un renforcement du pouvoir central, principalement dans ses compétences de politique extérieure.

Pour garantir l’efficacité l’Etat fédéral et la pérennité de l’ensemble, les États-Unis ont adopté le « principe de superposition » qui exige la primauté du Droit fédéral et son applicabilité directe, n’en déplaise aux Etats membres. Or, nous pouvons remarquer qu’en seuls termes de Droit - pour ce qui concerne l’Union européenne - les arrêts « Van Gend En Loos » et « Costa contre ENEL » (de 1963 et 1964) affirment également cette applicabilité directe et cette primauté du Droit communautaire sur les droits nationaux (dispositions reconnues par la France : notamment par décision du Conseil d’Etat : par l’Arrêt « Nicolo » du 20 octobre 1989) [5].

Ce ’’principe de superposition’’ s’applique dans le domaine des relations entre les Pouvoirs fédéraux et les États fédérés. Ainsi aux États-Unis, suivant le principe d’autonomie, chaque Etat conserve sa propre organisation : sa constitution, ses institutions et ses modes d’élections. Un principe qui permet de respecter les identités des États pour ce qui concerne la gestion des affaires locales. Et un élément qui, dans le cadre de l’UE, existe déjà, préservant les identités nationales des Etats membres.

Une Présidence stable, une représentation équilibrée des Etats, une représentation claire du Peuple fédéré

Point fondamental de l’organisation institutionnelle étasunienne : la place éminente du Chef de l’Etat. Ainsi, désigné par le peuple (même si c’est au suffrage indirect...), le « Président des États-Unis » a tout le pouvoir exécutif et gouverne la fédération en indiquant les grandes lignes politiques à suivre. Certes, il est irresponsable vis à vis du Congrès mais il existe néanmoins de nombreuses procédures de contrôle de l’activté présidentielle (Commission d’enquêtes, procédure d’Impeachment, etc).

Ainsi, le président américain est un visage clairement identifié, une personnalité qui ’’donne une teinte’’ à son mandat. Il est également le seul dirigeant national auquel les électeurs s’identifient : 98% des américains étant capables d’identifier le président (contre 16% seulement pour le Secrétaire d’Etat...). D’où l’intérêt de, peut-être, doter l’UE d’un visage d’un homme ou d’une femme qui soit ainsi capable de donner une impulsion et une énergie, mais aussi une cohérence et une visibilité supérieure à l’action communautaire. (Ce qui était prévu dans le Traité constitutionnel).

Pour ce qui est de la représentation des Etats dans l’architecture institutionnelle : aux États-Unis, le « Sénat » offre deux sièges à chaque État quelque soit la ’’taille’’ de ceux-ci [6].]]. Et cette égalité de représentation permet ainsi de ’’protéger’’ les petits États (qui ont la moitié des sièges au Sénat...). Ce Sénat a d’ailleurs encore des prérogatives de politique étrangère et statue sous un mode de délibération de ’’majorité qualifiée’’ demandant une double-majorité à la fois d’Etats et d’Elus. Ainsi, l’institution de l’UE qui y ressemblerait serait donc le « Conseil ». A une différence près : la prise de décision à la majorité qualifiée (majorité d’États, de population, de votes...) n’y est pas systématique. En effet, l’unanimité perdure dans des domaines dits ’’sensibles’’ (PESC, PESD, JAI), ce qui complique la prise de décision (surtout après l’élargissement).

Pour ce qui est de la représentation de la population de la fédération : aux États-Unis, celle-ci est représentée à la « Chambre des représentants » dont les députés (ou Représentants) sont élus pour deux ans au Suffrage universel direct, dans leurs circonscriptions mais sur un mode strictement égalitaire quel que soit leur Etat de provenance [7].

Or, si l’UE dispose effectivement aujourd’hui d’un « Parlement » représentant la population de l’Union, force est de constater cependant que cette représentation se fait - aujourd’hui - non pas de manière égalitaire mais de manière dégressivement proportionnelle (i. e : plus les États sont petits et plus leur représentation est forte...).

De même, on constate qu’aux Etats-Unis « Sénat » et « Chambre des Représentants » ont des pouvoirs égaux en matière législative. Or, ce n’est pas exactement le cas dans le système européen actuel : où le Conseil de l’Union dispose d’une prééminence législative encore évidente dans de nombreux domaines ’’jugés sensibles’’. Enfin, juste noter qu’aux Etats-Unis les deux chambres forment ensemble le « Congrès » (et sont totalement indépendantes du pouvoir exécutif...). Or juste préciser que l’UE ne dispose pas d’une institution (ou d’un regroupement d’institutions) de ce type. Et que le Conseil de l’Union (dont les membres ne sont pas, contrairement aux Sénateurs américains, directement élus par les Citoyens) n’est actuellement rien de moins qu’une émanation des exécutifs des Etats-membres.

Les leçons de l’expérience américaine

De l’étude du système fédéral des États-Unis, nous pouvons retirer quelques leçons. Tout d’abord on peut souligner qu’aux États-Unis le fédéralisme s’est adapté par pragmatisme, dépassant ainsi par là même la théorie. Ainsi - très simple - la Constitution de 1787 [8] sa été depuis lors très largement interprétée et réinterprétée par les juges. En effet, si cette Constitution est toujours utilisée aujourd’hui, elle n’en n’a pas moins été rédigée dans un contexte tout à fait différent de celui que nous connaissons actuellement. Ce qui laisse là une grande marge de manœuvre aux juges chargé d’interpréter ses insuffisances (et ses silences...) sur des problèmes qui ne se posaient effectivement pas à l’époque...

Pour ce qui est de l’Europe, si le fédéralisme était bien le projet de Monnet, il comptait cependant pour le mettre en place sur une technique ’’d’engrenage’’ (i. e : sur des projets techniques et concrets devant déboucher tôt ou tard sur une intégration politique...) mais cela n’a que moyennement fonctionné. Or, l’exemple des États-Unis nous prouve qu’il n’est pas forcément nécessaire de vouloir tout prévoir avant de se lancer dans un projet fédéral. Et l’existence d’un ’’modèle’’ institutionnel comme celui des Etats-Unis nous montre très bien qu’un tel ’’système’’ institutionnel peut aussi être assez souple pour pouvoir s’adapter. Et cette flexibilité est un élément tout à fait rassurant.

Ainsi le système fédéral américain s’est révélé être un système flexible, capable d’être adapté à l’histoire et aux évènements. Et cette caractéristique se révélerait tout à fait rassurante si on peut effectivement l’adapter à l’UE. Néanmoins, la mise en place d’une fédération nécessite un minimum de cohésion nationale (au sens ’’unificateur’’ du terme) ce qui reste encore à renforcer pour ce qui est de l’UE. Or cela peut se faire en créant, par exemple, des partis politiques à l’échelle européenne. Ou par la création d’un poste de Président(e) de l’UE : personnalité à laquelle les citoyens pourraient s’identifier et à laquelle l’UE pourrait être identifiée.

De même, en seuls termes juridiques, l’UE présente par certains aspects des caractères de fédération. Mais son intégration politique est encore inachevée. En effet, il semble manquer, dans les textes européens, quelque texte exposant une répartition claire, nette et précise des compétences entre les Etats membres et l’UE (laquelle était néanmoins prévue dans le TCE). Or, sans même entrer dans le débat de la répartition des compétences (et des domaines régaliens dans lesquels l’UE devrait être en mesure d’agir plus efficacement que les Etats membres : politique étrangère, par exemple...), il semble cependant nécessaire de pouvoir dire clairement qui fait quoi...

Cependant, la comparaison entre l’Union européenne actuellement en construction et les États-Unis d’aujourd’hui a ses limites.

Or le but n’est pas non plus de copier nécessairement le modèle ’’États-Unis’’. Mais plutôt d’en observer et d’en tirer quelques éléments pertinents pouvant nourrir et enrichir quelque projet inédit de Fédération européenne. [9]