Pourquoi est-il si difficile de fédérer l’Europe ?

En Europe nous avons fait de grands et de petits pas, pendant plus de cinquante ans. Notre dernière tentative pour nous mettre d’accord sur une constitution [2] était le résultat de sept ans pour écrire un projet et de deux années de plus avant que la ratification ne s’arrête à une barrière en Irlande. En comparaison, il semble que les Américains du XVIII° siècle furent plus efficaces. La Convention de Philadelphie se réunit l’été de 1787 et la Constitution était ratifiée par 9 États l’été suivant et par les 13 en 1790. Ceci est un peu trompeur. Les plans pour l’Union américaine remontent au Projet d’Albany en 1754. Après la Déclaration d’indépendance en 1776, il fallut cinq ans pour aboutir à un accord sur les Articles de Confédération, et c’est seulement quand ils s’avérèrent inadéquats que la fameuse Constitution fut adoptée en 1788. La rédaction fut plus facile. A Philadelphie, il y avait 54 délégués (dont 30 assistaient régulièrement aux séances), représentant une population de 3,5 millions de 13 États. La Convention européenne et la Conférence intergouvernementale impliquaient des centaines de gens représentant une population cent fois plus importante, venant de 27 États Et, bien entendu, 2008 n’était pas 1788.

Considérons les différences entre les deux situations. Les Américains étaient unis par leur opposition commune à l’autorité anglaise et par la guerre qu’ils livrèrent pour gagner leur indépendance. En 1787, ils devaient encore faire face à une menace générale d’intervention par de puissantes nations européennes, y compris le danger d’une guerre avec l’Espagne ou un nouveau conflit avec la Grande Bretagne. En 2008, l’Europe a oublié l’horreur et les destructions de la deuxième guerre mondiale et l’actuelle menace du terrorisme ne conduit pas à un désir d’unité. Considérons également le commerce. Les États américains imposaient encore des taxes sur le commerce inter-États. Les États de l’intérieur payaient des droits de douane aux États sur la côte pour exporter leurs marchandises vers l’Europe. En Europe, nous avons déjà réalisé le Marché unique [3]. Financièrement, il y a aussi des différences marquées. La Confédération américaine portait le fardeau des dettes de guerre que personne ne semblait avoir envie de payer. Le système budgétaire de l’Union européenne ne l’autorise pas à avoir de dettes. La Confédération américaine n’avait pas d’impôts. Même quand le Congrès continental fut d’accord pour imposer des demandes fiscales aux États, il n’y avait pas de sanctions si un État ne payait pas, ce qui était le cas le plus général. Bien qu’il y ait des discussions perpétuelles sur le revenu de l’Union à partir des États-membres, le système des « ressources propres » est bien établi en Europe.

Néanmoins, les Européens d’aujourd’hui se trouvent en face du même problème que celui des Américains avec leur indépendance toute neuve, la faiblesse de leur union et l’incapacité de répondre à des besoins urgents de l’économie et de la sécurité. La même confusion surgit quant à l’identité et à la souveraineté. Pendant la guerre d’indépendance, Georges Washington demandera à ses soldats de prêter serment de loyauté à la Confédération ; il y eut au moins un groupe qui refusa et déclara « Le New Jersey, c’est notre pays ! ». A la fin de la guerre, l’État de Virginie signa le Traité de Paris séparément. A Philadelphie, les lettres de créance des délégués de Géorgie commençaient par « La Géorgie, par la grâce de Dieu, libre, souveraine et indépendante... » Tout le processus de rédaction et d’adoption des constitutions était une activité aussi familière pour les Américains qu’elle l’est pour nous aujourd’hui. Chaque État américain avait nécessairement adopté une constitution depuis 1776. Les anciens États du bloc soviétique ont aussi adopté de nouvelles constitutions depuis 1989. L’Espagne, le Portugal, la Grèce ont de nouvelles constitutions depuis les années soixante-dix. Même la France et l’Allemagne et d’autres États-membres ont révisé leur constitution depuis 1945. Les délégués de Philadelphie et les gouvernements des États-membres de l’Union européenne dans leurs conférences intergouvernementales ont senti que le processus de fabrication des constitutions était politiquement si délicat qu’il doit s’effectuer en secret. La Convention européenne était une exception inhabituelle mais pas vraiment réussie.

Rédiger et se mettre d’accord sur les constitutions est une oeuvre difficile et soulève toujours une opposition profonde. Les commentaires de l’expérience américaine nt un écho extraordinaire par rapport à nos débats modernes en Europe. Alors comme maintenant, une bonne part de l’opposition venait de l’ignorance des propositions. Comme M. Davis de Caroline du Nord le notait à l’époque, « Il est beaucoup plus facile d’alarmer les gens que de les informer ». Les opposants font toujours appel à des craintes de domination et de perte de la liberté. Le Virginien Patrick Henry avertissait que, sous la nouvelle constitution, le Président asservirait les États Unis. Il comparait la « tyrannie de Philadelphie » à la tyrannie de Georges III. Les rédacteurs de la Sentinelle de Philadelphie demandaient « Faut-il que les hommes libres de Pennsylvanie acceptent de devenir les sujets de la suprématie d’une minorité d’aristocrates plus ou moins dépravés ? ». Le fermier Amos Singleby du Massachusetts exprimait ses craintes en termes bibliques : « Les hommes de loi et les hommes d’argent seront les maîtres et ils nous avaleront, nous autres les petits, tout comme la baleine avala Jonas ». Il y avait aussi l’appréhension généralisée de la distance et de la différence. Les Virginiens insistaient que les membres du Congrès du New Hampshire ne comprendraient pas la Virginie. Des motifs moins nobles s’ajoutaient. Comme Joe Wilson de Pennsylvanie faisait observer, « Chaque personne qui profite ou s’attend à profiter d’un bénéfice sous l’établissement actuel fera des objections à l’innovation proposée -pas en vérité parce que ce serait injurieux pour les libertés de son pays, mais parce que cela touche à ses plans d’enrichissement et d’avancement ». De l’autre côté du débat, il y avait les suggestions familières que l’union serait une source de « combines juteuses » ou ce qu’on appela plus tard le « pork barrel » ou la foire d’empoigne. Francis Hopkinson employait une métaphore différente, « A peine les poussins seront éclos que chacun sera là pour les plumer ».

Bien que les tenants de la Constitution américaine aient eu à surmonter des arguments semblables à ceux qui nous sont opposés, dans leur quête pour l’union, ils avaient ou ils adoptèrent un certain nombre d’avantages de procédure. Et, en premier lieu, ils abandonnèrent l’exigence de l’unanimité. Les Articles de Confédération exigeaient l’unanimité pour tout amendement, mais la Convention de Philadelphie décida que la nouvelle Constitution serait applicable dès que 9 États sur 13 l’auraient ratifiée. Ceci était une révolution, ou comme le Président Martin Van Buren le formula plus tard, c’était « une loi héroïque et illégale ». L’État du Rhode Island était si opposé à une modification des Articles de Confédération, sans parler d’adopter une nouvelle constitution, qu’il n’envoya même pas de délégués à Philadelphie. Nathaniel Graham du Massachusetts demanda « Tous les États pouvaient-ils souffrir d’être ruinés si le Rhode Island persistait dans son opposition ? » La réponse était non et comme l’unanimité n’était pas requise, la Constitution vit le jour. A la fin du compte, le Rhode Island isolé ne voulut pas rester à l’écart et il ratifia la constitution en 1790. Quand le Parlement européen adopta le Projet de Traité d’Union sous la conduite d’Altiero Spinelli, il fut sagement recommandé que l’Union soit mise en oeuvre quand plus de la moitié des États membres, représentant au moins les deux tiers de la population, aurait ratifié.

Les fédéralistes américains réussirent également à éviter un débat dommageable et qui aurait retardé le cours du Congrès continental, à qui on ne demanda pas d’approuver le projet mais simplement de le recevoir et de le transmettre aux États. Les fédéralistes qui pilotaient la nouvelle Constitution construisirent un « escalier d’accords » en s’assurant que les États favorables ratifieraient de bonne heure, ce qui rendrait plus difficile pour les États plus lents et plus hésitants de dire non. Il y avait, en outre, une autre différence fondamentale dans le processus de ratification dont nous ne bénéficions pas aujourd’hui.

Dans toute dispute, conflit ou négociation, un élément psychologique est crucial pour le succès. Si le parti favorable à la résolution veut qu’elle soit acceptée, ils doivent sentir que leurs vues ont été exprimées, écoutées et prises en compte. Personne ne peut s’attendre à ce que le résultat représente 100 % de leurs opinions, mais s’ils veulent, de fait, un accord, ils l’accepteront s’ils ont leur place dans la discussion. Pour une constitution, cela implique la possibilité d’amendements. Beaucoup de conventions de ratification dans les États américains ajoutèrent des amendements à leurs votes d’approbation. A la Convention, Edmund Randolph avait suggéré qu’il y ait une seconde Convention générale pour considérer de tels amendements. Le Massachusetts fut le premier à offrir des amendements, ensuite le Maryland en suggéra 13 ; la Virginie voulait une Déclaration des droits (« Bill of Rights ») et 20 amendements, New York 32. De façon cruciale, leur ratification n’était pas conditionnelle par rapport à l’acceptation de leurs amendements, bien que certains furent ensuite acceptés sans qu’il y ait besoin d’une seconde Convention. Cela contraste avec l’absurde procédure d’adoption d’une nouvelle constitution pour l’Union européenne, qui, comme le num latin, présuppose une question qui attend la réponse « non ».

Que pouvons-nous apprendre de l’expérience de ces hommes extraordinaires de 1787 ? Jefferson écrivit à Washington et à Franklin « Ils prêtèrent leurs épaules aux points essentiels, car ils savaient que les moins importants suivraient d’eux-mêmes ». Premièrement, le projet d’une Europe fédérale qui a vaincu une opposition imprégnée de peur, d’ignorance et de désir des places, a besoin d’une avant-garde de fédéralistes engagés et convaincus. Bien entendu, c’est une aide si certains de ces fédéralistes occupent déjà, eux-mêmes, des fonctions nationales. Deuxièmement, les fédéralistes doivent saisir l’agenda, comme ils le firent à Philadelphie. Troisièmement, comme le chantaient les Soeurs Andrews, il nous faut « accentuer le positif ». Notre procédure actuelle de traités entre les États membres accentue le négatif. Des ministres et des fonctionnaires se rencontrent en secret et produisent un projet que ni les parlements, ni le peuple ne peuvent amender, mais seulement ratifier ou non. Les gouvernements nationaux ont l’obligation de présenter le projet à leurs parlements nationaux ou à des référendums populaires qui ne peuvent voter que oui ou non. Est-il donc surprenant qu’ils soient si nombreux à choisir le non ? Notre procédure contraint tout citoyen qui objecte à un seul article dans un document d’une centaine de pages à voter non. Nous poussons ceux qui sont simplement critiques ou qui ont quelque petite difficulté avec le texte, dans le camp de ceux qui ne veulent pas d’accord du tout. Donc, là où il peut y avoir 90 % d’accord sur le traité, ceux qui ont des objections à 10 % peuvent le torpiller. Ils n’ont même pas besoin d’être en désaccord sur 10 % ! Si l’Union européenne voulait bien adopter une suggestion comme celle d’Edmund Randolph, la Conférence intergouvernementale pourrait transmettre le projet aux parlements nationaux pour discussion et amendement. Le résultat de ces débats pourrait alors être pris en considération par la Conférence intergouvernementale avant qu’un texte final soit accepté. Cette approche stimulerait le débat populaire et mettrait un terme aux manoeuvres secrètes. Nous aurions un compte-rendu clair de ce qui est accepté et du peu qui est rejeté et par combien. De cette façon, nous pourrions mettre en évidence la faible proportion de désaccord et séparer ceux qui ne veulent pas d’accord de ceux qui veulent simplement des amendements. Les gouvernements peuvent objecter qu’ils tiennent ces débats entre eux, dans leurs réunion fermées, mais combien différent serait un débat ouvert dans chaque pays ! Nous pourrions explorer les zones de désaccord et les traiter par des arguments ou des compromis et contourner l’inévitable véto du petit nombre de mécontents. La Constitution américaine interdit expressément les référendums sur les amendements constitutionnels. Certains pays européens insisteraient sur des référendums mais dans un climat différent, avec plus de chances de succès.

Peut-être pourrions-nous, finalement, prendre conseil de Benjamin Franklin qui écrivait à ses amis en Europe, en 1788 , « Je vous envoie la nouvelle Constitution fédérale proposée pour ces États. Je fus engagé pendant quatre mois, l’été dernier, dans la Convention qui la rédigea. Si elle réussit, je ne vois pas pourquoi, en Europe, vous ne pourriez pas mettre à exécution le projet du bon roi Henri IV, en formant une union fédérale et une grande république de tous ses différents États et royaumes ; au moyen d’une Convention similaire ; car nous avions de nombreux intérêts à réconcilier ».