Questions sur le fédéralisme

Longtemps tabou en France, le fédéralisme est en passe de devenir une sorte de panacée, de remède-miracle d’autant plus séduisant que sa signification demeure imprécise. Tâchons donc d’expliciter les questions que poserait ce saut fédéral destiné, selon ses promoteurs, non seulement à résoudre la crise (une sortie par le haut), mais à permettre une relance de la construction européenne dans ses divers aspects. Ces questions me paraissent être celles des compétences, de la démocratisation et de la différenciation.

Compétences

Le principe fondamental du fédéralisme est la répartition des compétences étatiques entre différents niveaux de gouvernement. Selon une expression prêtée à Brugmans, fondateur du collège de Bruges, nous avons institué en Europe « un fédéralisme à l’envers », attribuant à la Communauté, devenue l’Union, des compétences, par exemple en matière d’agriculture, qui auraient pu rester au niveau des Etats, voire des régions, mais la privant des attributions qui sont généralement les premières à être dévolues aux fédérations, à savoir la politique étrangère et la défense.

Ces questions ne sont pas ignorées par les traités mais les modes de décision prévus interdisent toute effectivité, en dépit de la création récente d’un Haut Représentant, Vice-président de la Commission, et du service diplomatique, dit d’action extérieure, dont il dispose. De même, l’Agence européenne de défense dont le rôle pourrait être décisif dans la mise en commun des budgets de recherche ne dispose ni de compétences opérationnelles, ni de moyens budgétaires. Il est significatif qu’une fonction fédérale par nature, la surveillance de la frontière extérieure de l’Union, demeure confiée aux services nationaux de police et de douane, sans que l’agence Frontex se soit vue dotée des attributions et des moyens qui lui seraient nécessaires pour assurer une surveillance effective et homogène.

En cette matière, l’état d’esprit des peuples et des gouvernements compte autant, sinon plus, que les textes. Il est clair que les gouvernements ne sont pas prêts à reconnaître une quelconque prééminence à une autorité commune et à se plier à des décisions majoritaires. Pour les peuples, la réticence est moins claire si l’on en croit les sondages. Du moins peut-on penser qu’une personnalité dotée d’un mandat démocratique incontestable pourrait obtenir une large adhésion à une politique étrangère fondée sur des principes communs à nos démocraties.

Jusqu’à présent, il est question d’union économique, budgétaire, bancaire, ces unions étant plus ou moins acceptées au sein de la zone euro, d’union fiscale ou sociale, ces deux dernières encore contestées. On use aussi du terme plus englobant d’union politique sans que cette notion paraisse devoir s’étendre à la politique étrangère et à la défense. Or la solidarité nécessaire pour sauver l’euro et sortir de la crise demeurerait précaire si elle ne s’accompagnait pas d’un progrès significatif dans ces domaines. Une Union qui se limiterait à l’économie ne saurait justifier le qualificatif de politique. La première tâche de Lady Ashton et de ses services devrait être de délimiter les domaines dans lesquels la compétence de l’Union européenne (UE) devrait être reconnue, afin que la notion de destin commun corresponde à un projet en cours de réalisation. Une Europe qui affirmerait ainsi son unité sur la scène du monde retrouverait la confiance, celle de ses citoyens comme celle du reste du monde, qui lui font cruellement défaut aujourd’hui et sans lesquelles son redressement serait aléatoire.

Démocratisation

La faiblesse principale de l’UE résulte de l’illisibilité de son système institutionnel. Jean-Louis Bourlanges n’a pas tort de contester le déficit démocratique d’institutions fondées sur le suffrage universel, si indirect qu’il soit. La Commission, si souvent caricaturée comme un monstre technocratique, est investie par un vote du Parlement qui peut la censurer. Déficit démocratique, non, mais déficit de visibilité, oui. C’est pour remédier à cette carence que des voix se sont récemment élevées, y compris celle de la Chancelière Merkel, pour proposer l’élection du président de la Commission au suffrage universel. Cette prise de position qui est aussi celle de la CDU n’a suscité de la part des autorités françaises, de Sarkozy comme de Hollande et de leur entourage, qu’un silence prudent sinon embarrassé. Quelques audacieux, notamment le commissaire Barnier, le sénateur Arthuis, l’un et l’autre anciens ministres, ont proposé, comme étape intermédiaire, l’élection d’un président unique (Conseil européen et Commission) par un collège ou congrès réunissant parlementaires européens et nationaux.

Un membre britannique et fédéraliste du Parlement, le libéral-démocrate Andrew Duff a mené campagne, jusqu’ici, hélas, sans succès, pour qu’une fraction des députés européens soient élus sur des listes transnationales, ce qui contribuerait à animer un débat démocratique au niveau de l’Union et obligerait les partis à présenter des programmes intégrés.

Curieusement, la disposition la plus contraire aux principes démocratiques qui existe aujourd’hui dans l’Union, à savoir la composition de la Commission suivant la règle non écrite mais ancrée dans les mentalités d’un commissaire par Etat membre, sans considération de l’effectif des populations, demeure en dehors du débat. Selon le Traité de Lisbonne, le nombre des commissaires devait être progressivement réduit suivant une rotation égalitaire. Cette disposition au demeurant irréaliste car elle aboutirait à garantir en permanence un commissaire à l’un des trois Etats baltes mais pas à l’Allemagne ou à la France, a été abandonnée de facto pour garantir aux Irlandais qu’ils ne seraient jamais privés du droit de désigner un commissaire. Il n’est qu’un moyen raisonnable de régler ce problème : laisser au président le soin de choisir une quinzaine de collaborateurs sur la seule base des compétences et de la nécessité d’obtenir l’accord du Parlement sur la composition du collège.

Une autre question jamais évoquée se poserait si l’hypothèse d’une élection au suffrage universel devait être retenue. Ne serait-il pas conforme à la diversité européenne, notamment linguistique, de faire élire non pas un personnage solitaire mais une équipe ayant à sa tête non un président à la française mais un primus inter pares ? On voit mal en effet un seul homme ou une seule femme faire campagne dans une trentaine de pays parlant différentes langues.

En attendant qu’une réforme aussi audacieuse soit possible, les partis de gouvernement devraient, comme Delors l’a depuis longtemps proposé, présenter leur candidat à la présidence de la Commission avant les prochaines élections européennes.

Différenciation

L’hétérogénéité des Etats membres telle qu’elle résulte des derniers élargissements plaide en faveur d’une différenciation dans l’intégration qui traduit aussi la diversité des attentes. La suppression des contrôles aux frontières et plus encore l’union monétaire ont déjà dessiné plusieurs zones d’intégration plus avancée. Le projet d’une Union plus restreinte qui se construirait en dehors de la grande Union est parfois envisagé. Le mémorandum Schaüble - Lamers de 1994 allait dans ce sens. M. Giscard d’Estaing vient de relancer un projet analogue.

La formule des deux Unions rencontre de fortes objections. Celle d’abord de diviser l’Europe en deux zones alors que les critères de différenciation sont multiples. Celle ensuite de ne pas faire de distinction entre le vouloir et le pouvoir. Le Royaume uni n’a aucune intention d’adopter un jour la monnaie commune alors que la Pologne y aspire. On imagine enfin la complexité des négociations qui seraient nécessaires pour établir des relations harmonieuses entre les deux Unions et leurs institutions.

Aussi parait-il à la fois plus conforme à l’idéal européen d’unité et au réalisme politique de rationaliser la différenciation suivant les volontés et les capacités de chacun. Les difficultés n’en seront pas moins considérables dès lors que certains Etats, Royaume uni en tête, récusent tout fédéralisme. Une solution pourrait consister à admettre au Parlement et au Conseil, devenu Chambre des Etats dans un système bicaméral, un droit de participation à la délibération sans droit de vote dans les matières faisant l’objet de dérogations. Plus difficile d’imaginer un tel système à la Commission dont les membres ne sont pas censés représenter leurs Etats d’origine. Le choix des commissaires par le président en fonction des compétences faciliterait les choses. Demeure l’éventuelle élection de l’exécutif au suffrage universel dont on voit mal aujourd’hui comment elle pourrait faire l’objet d’un accord général.

Il est vraisemblable qu’une volonté forte d’une majorité d’Etats d’aller de l’avant face à la résistance d’une minorité pourrait conduire au départ volontaire des minoritaires, assorti d’accords leur préservant leur appartenance au marché unique, statut dont bénéficient et dont se satisfont la Norvège, le Liechtenstein et dans une large mesure la Suisse. L’adoption du Traité budgétaire sans le Royaume uni et la République tchèque marque un pas dans cette direction.

Si peu désireux qu’ils soient de le franchir, le saut fédéral pourrait bien être, pour les gouvernements, l’ultime chance de sauver l’euro et, avec la monnaie commune, la forme d’intégration la plus avancée à laquelle ils soient parvenus. Ce serait aussi le moyen de restaurer, en Europe et dans le monde, la confiance aujourd’hui défaillante, dans le projet européen.