Une politique européenne de l’énergie à petits pas ?

La politique européenne de l’énergie en est-elle restée au stade de l’incantation ? On ne peut pas nier l’activisme de la Commission européenne qui a lancé le débat à ce sujet depuis 2005, et notamment suite au conflit gazier de décembre 2005 entre l’Ukraine et la Russie qui avait fait prendre conscience à l’Union européenne de sa vulnérabilité. Le 24 mars 2006, le Conseil européen du 24 mars 2006 s’était prononcé pour « une politique énergétique pour l’Europe » orientée autour de trois objectifs : le développement durable, la compétitivité et la sécurité de l’approvisionnement.

Le Conseil européen des 8-9 mars 2007 peut apparaître comme une percée car les chefs d’État et de gouvernement se sont alors fixé des objectifs ambitieux pour 2020 : la réduction de 20% des émissions de gaz à effet de serre (30% en cas d’accord international), l’augmentation à 20% de la part des énergies renouvelables dans la production totale et à 10% de la part de biocarburants de la consommation en carburants pour les transports. Surtout, l’objectif de 20% d’énergies renouvelables en 2020 est un objectif contraignant.

Dernière étape : le vendredi 14 mars, le Conseil a apporté son soutien au plan « énergie et climat » proposé par la Commission le 27 janvier pour concrétiser ces grands objectifs. C’est l’occasion de tirer un bilan des premières mesures.

Le paquet « énergie et climat » et les conclusions du Conseil européen [1]

En effet, dans sa série de propositions pour l’énergie et le climat, la Commission propose en particulier deux mesures qui pourraient structurer la politique européenne de l’énergie [2].

– Premièrement, elle lie cette politique à la politique de lutte contre le changement climatique. Depuis 2005, le secteur de la production et du transport de l’énergie, fort émetteur de gaz à effet de serre, est concerné par le système communautaire d’échange de quotas d’émission, ce marché de « permis à polluer ». Confrontée aux limites du système actuel [3], la Commission suggère de définir les quotas par secteur au niveau européen et non national.

– Deuxièmement, la Commission propose une directive définissant un objectif contraignant pour chaque pays pour la part d’énergies renouvelables dans la production énergétique [4]. Ces objectifs nationaux sont calculés à partir des efforts déjà réalisés et pondérés par le PIB par habitants des États membres.

Le Conseil européen souhaite que cette directive soit votée avant les prochaines élections du Parlement, bien que les négociations ne fassent que commencer sur les chiffres précis, la France contestant par exemple son objectif de 23%. Le Conseil européen a aussi insisté sur la nécessité d’encadrer l’objectif de 10% de biocarburants par des considérations de développement durable, sans revenir réellement sur l’objectif. C’est en fait la solution suggérée par la Commission face aux multiples pressions contre les biocarburants accusés notamment de contribuer à la déforestation et à l’augmentation du prix des matières premières agricoles. De plus, en matière de politique étrangère « énergétique », le Conseil européen des 13-14 mars dernier, se prononce pour un accord international sur l’après Kyoto en 2009 et surtout il annonce une « analyse stratégique de la politique énergétique » intégrant une « politique énergétique extérieure » pour le Conseil européen du printemps 2009.

En parallèle, la Commission a proposé le 29 septembre dernier son « 3e paquet gaz », autre série de propositions pour achever le marché intérieur du gaz [5]. Si la proposition de la Commission de séparer réseaux de producteur et de distributeur est très critiquée par de nombreux États membres dont la France, elle comprend des propositions intéressantes comme une Agence de coopération des régulateurs du marché du gaz ou un plan décennal d’investissement pour mieux relier les réseaux de transports et de production.

Ces avancées sont incontestables mais sont-elles suffisantes face aux enjeux ?

Les enjeux d’une politique européenne de l’énergie

En matière d’énergie, l’Union européenne est face à trois grands défis :
– la lutte contre le réchauffement climatique,
– l’effet de ciseau entre une demande croissante d’énergie et une offre déclinante,
– le risque de dépendance énergétique.

En effet, le secteur de l’énergie est une source majeure de gaz à effet de serre. De plus, face à la raréfaction des sources d’énergies fossiles et à la demande croissante en énergie des pays émergents, utiliser d’autres sources d’énergies, notamment renouvelables et améliorer « l’efficacité énergétique » des produits et bâtiments est essentiel. Enfin, l’Europe importe aujourd’hui 50% de l’énergie qu’elle consomme, proportion qui passera à 70% en 2050 si rien n’est fait. Quant on sait que l’Europe importe 40% du gaz et un tiers du pétrole de Russie, on comprend combien le « dialogue énergétique » engagé depuis 2000 avec la Russie est stratégique.

Le grand paradoxe de la question énergétique est qu’elle était au cœur du projet européen à l’origine avec la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) puis le traité Euratom, mais que l’énergie est restée jusqu’à maintenant une compétence des États, l’Union n’intervenant qu’aux travers d’autres domaines où elle est autorisée à agir comme la concurrence pour la libéralisation du gaz et de l’électricité, les transports ou de l’environnement... Quoi qu’il en soit, la question énergétique a un impact sur de nombreux autres domaines : la politique de l’environnement avec les énergies renouvelables, la politique étrangère notamment pour les relations avec la Russie, la politique industrielle et de la concurrence pour les producteurs de gaz et d’électricité, l’agriculture pour les biocarburants….

Pour une véritable approche intégrée

Face à ces défis, on a parfois présenté la politique de l’énergie comme le dernier avatar de « l’Europe des projets » produisant des résultats concrets pour les citoyens suivant la méthode fonctionnaliste traditionnelle. Pourtant, au vu des implications de la politique de l’énergie pour d’autres politiques, il semble que l’Union ait besoin d’une véritable approche intégrée qui pourrait constituer un authentique « projet pour l’Europe ». D’ailleurs, le think thank Confrontation Europe donne une place importante à l’énergie dans sa proposition de « nouvel Acte Unique » pour une mutation du modèle économique et social européen.

Une vision à long terme et articulant toutes les politiques liées à la problématique énergétique pourrait constituer un véritable projet mobilisateur pour l’UE, d’autant que c’est une préoccupation importante dans les nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale [6]. Même certains souverainistes s’inquiètent du risque de dépendance énergétique et souhaitent une action au niveau européen dans ce domaine ! [7] Et c’est un domaine pour lequel les citoyens européens jugent le niveau européen approprié : selon le dernier sondage Eurobaromètre d’automne 2007, 68 % des citoyens européens interrogés considèrent que les décisions en matière d’énergie doivent être prises en commun au niveau de l’UE. [8]

Le traité de Lisbonne, s’il est ratifié, fera de l’énergie une compétence partagée de l’Union européenne avec les États membres. Cela donnera une base légale à une véritable politique européenne de l’énergie, c’est-à-dire une politique communautaire, qui soit plus qu’une simple coordination de plans d’actions nationaux. C’est ce qu’amorcent les propositions de la Commission en matière d’objectifs contraignants en matière d’énergies renouvelables ou d’investissements pour le marché intérieur du gaz.

Mais le développement d’une politique communautaire de l’énergie intégrée aux autres politiques communautaires doit pouvoir s’appuyer sur une Commission entreprenante et soutenue par une majorité du Parlement européen et du Conseil. Reste à espérer aussi que les égoïsmes nationaux et sectoriels ne reprendront pas le dessus.