Zone euro : autant d’intégration que nécessaire, pas davantage

La crise actuelle de la zone euro prend en partie racine dans la contradiction entre une monnaie unique supranationale et la poursuite de politiques reposant sur les État-nations. Dépasser cette contradiction ne requiert ni un « super État européen », ni un retour aux États-nations individuels et aux monnaies nationales. La solution réside dans une forme d’union sui generis, qui corrige les dysfonctionnements inhérents au cadre originel de l’Union monétaire mais qui, conformément au principe de subsidiarité, limite les ajustements au strict nécessaire pour assurer la survie de l’euro.

Voici le principe général qui inspire le rapport rédigé par le « groupe Tommaso Padoa Schioppa » mis en place par le think tank Notre Europe. Rédigé par dix experts européens de haut niveau , ce rapport formule une série de propositions jugées indispensables pour assurer le succès durable de l’euro. La plupart de ces propositions s’inscrivent dans la durée, mais le message principal est clair : les questions de long terme sont des questions urgentes. Autrement dit, il est nécessaire de fixer des objectifs clairs à long terme pour prendre les bonnes décisions à court terme.Dans le contexte actuel de crise et à l’heure où les questions à long terme font leur apparition dans l’agenda européen, il est particulièrement instructif de se pencher sur l’analyse de fond et les suggestions que livre ce rapport.

Selon les membres du groupe Padoa-Schioppa, la zone euro a été confrontée à trois difficultés majeures pendant sa première décennie d’existence.

Premièrement, les différentiels de prix au sein de la zone euro sont restés plus importants que prévu. Les effets pro-cycliques du taux d’intérêt unique fixé par la BCE n’ont pas été corrigés par l’effet du taux de change réel, entraînant par conséquence des divergences conjoncturelles excessives et persistantes. Deuxièmement, il y a eu des problèmes de coordination et surveillance des politiques budgétaires, ce qui a engendré des déséquilibres budgétaires permanents. Ceux-ci n’ont posé problème à la zone euro que quand une « crise de solvabilité auto-réalisatrice » s’est enclenchée, alors que l’UEM était à court d’instruments adaptés pour y faire face. Enfin, l’existence de marchés financiers principalement européens, en parallèle d’un système de supervision et de résolution bancaire essentiellement national, s’est traduite par une interconnexion perverse entre les faiblesses bancaires et les dynamiques de la dette souveraine.

Pour pallier ces difficultés dans l’avenir, le rapport préconise quatre orientations principales très ambitieuses mais toutes jugées nécessaires.

La première est de mener à terme les réformes indispensables à la réalisation du marché unique afin de la zone euro devienne une véritable zone économique intégrée. L’objectif serait de permettre au mécanisme du taux de change réel de fonctionner plus efficacement, et donc de mitiger les effets pro-cycliques de la politique monétaire.

Selon les experts du groupe Padoa Schioppa, le renforcement du marché unique n’éliminera pas le risque de divergences conjoncturelles. Afin d’aider les pays à mieux affronter les ralentissements économiques, la deuxième proposition est de créer un fonds d’assurance de stabilisation conjoncturelle. Ce fonds d’assurance, qui devrait être indépendant du budget de l’UE et rester sous le contrôle direct des parlements nationaux, fonctionnerait surtout de manière automatique et, s’il était bien conçu, n’entraînerait pas de transferts unilatéraux de long terme.

La troisième proposition est un rééquilibrage des droits et des devoirs budgétaires dans la zone euro au travers de la création d’une Agence Européenne de la Dette (AED). Sur la base du principe « la souveraineté s’arrête là où cesse la solvabilité », l’AED garantirait l’accès aux marchés financiers à tous les Etats de la zone euro, y compris en temps de crise, en échange d’un transfert progressif de souveraineté. En temps normal, cette agence, dont les émissions seraient garanties par l’ensemble des pays de la zone euro, serait chargée de gérer un montant de la dette correspondant à 10 % du produit intérieur brut de chaque pays. L’idée est que plus la dette d’un pays augmente et plus ce pays est contraint de faire appel à l’Agence pour se financer, plus les conditions posées par celle-ci sont sévères et empiètent sur les prérogatives des autorités nationales. Ainsi, si un pays avait besoin d’un financement garanti par l’AED d’un montant supérieur à 60 % de son PIB, il lui faudrait le feu vert de l’Agence pour adopter son budget ou exercer d’une autre manière sa souveraineté budgétaire. Le non-respect d’un feu rouge ne serait pas interdit mais entraînerait automatiquement l’impossibilité de prétendre à un financement de l’AED et un défaut souverain. Une autre solution serait un transfert complet à l’AED de la souveraineté des pays atteignant un ratio d’endettement de 60 % de leur PIB, ce qui exigerait cependant des révisions profondes des constitutions nationales.

La quatrième proposition majeure du rapport est la création d’une union bancaire de l’UEM composée d’une autorité de supervision bancaire unique de l’UEM (qui pourrait être crée au sein de la BCE) et d’un fonds de dépôt bancaire européen disposant de capacités de résolution des crises.

Si certaines de ces mesures peuvent être mises en œuvre dans le cadre du traité actuel, d’autres nécessitent des changements institutionnels et juridiques plus profonds. Ainsi, la création de l’AED impliquerait la nomination d’un ministre des Finances de l’UEM, mais aussi l’instauration d’un nouvel organisme chargé de veiller à la légitimité démocratique de l’AED. Le rapport propose de confier le contrôle de l’action de l’AED à un comité mixte, composé de 34 membres des parlements nationaux issus des pays de la zone euro et de 17 députés européens. Il propose aussi de signer un nouveau traité intergouvernemental à 17 pour institutionnaliser ces changements, lequel traité pourrait par la suite être intégré à l’actuel cadre juridique de l’UE.

Le rapport du groupe Padoa-Schioppa constitue un ensemble cohérent de mesures, qui reflète des intérêts et des affinités politiques différents : certaines propositions répondent plutôt à des demandes de pays d’Europe du Nord, d’autres à des attentes des pays du Sud ; certaines sont des revendications traditionnelles de droite, d’autres sont plus proches d’une sensibilité de gauche. Dans ce sens, il a vocation à devenir une source d’inspiration importante pour la « feuille de route » qu’’Herman Van Rompuy et les trois autres présidents soumettront au Conseil européen avant la fin de l’année.