Dai limiti delle attribuzioni di politica fiscale dell’UE agli obiettivi della Conferenza sul futuro dell’Europa

, par Mario Leone

Dai limiti delle attribuzioni di politica fiscale dell'UE agli obiettivi della Conferenza sul futuro dell'Europa

Le disposizioni fiscali europee (articoli da 110 a 113 del TFUE) mettono al centro la sola armonizzazione delle legislazioni nazionali e soltanto alcune imposte indirette, evidenziando nel ravvicinamento delle legislazioni per le imposte che hanno effetto (indiretto) sul mercato interno, una procedura legislativa non ordinaria (articoli da 114 a 118 TFUE).

Sugli atti con contenuto fiscale il Consiglio decide all’unanimità, su una proposta della Commissione dopo aver consultato il Parlamento.

La Commissione ha presentato proposte (1) per un passaggio alla votazione a maggioranza qualificata in alcuni ambiti fiscali, preso atto che il voto all’unanimità è ostacolo al raggiungimento del livello di coordinamento fiscale necessario all’Unione Europea, ma in ciò gli Stati membri sono stati irremovibili.

È possibile instaurare cooperazioni rafforzate (articoli 20 del TUE e da 326 a 334 del TFUE) in relazione a questioni fiscali. (2)

Premesso ciò e rilevati i limiti di questo “meccanismo” arrugginito c’è, ad oggi, la necessità di una “svolta” in senso pre-federale e poi federale per arginare il deficit operativo e di risorse dell’Unione europea.

Dopo il voto del 26 maggio scorso per il rinnovo del Parlamento europeo, nella maggioranza costituitasi e nel programma portato innanzi al Parlamento il 16 luglio dalla neo Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen spicca, nel paragrafo titolato “Una nuova spinta per la democrazia europea”, tra le tre proposte, quella di indire una Conferenza sul futuro dell’Europa (3), che inizi nel 2020 e duri due anni, nella quale “i cittadini europei svolgano un ruolo guida e attivo nella costruzione del futuro della nostra Unione” (4) ; uno spartiacque significativo, non in termini puramente linguistici ma, sicuramente, in ragione della prospettiva che disegna, in termini politico-strategici.

La Conferenza è (o dovrebbe essere) un mezzo per dirimere e superare le debolezze dell’Unione, partendo da un presupposto : la visione condivisa. Senza questa sarà difficile pervenire a una soluzione in tempi brevi. Questa visione è senza dubbio quella che porta all’Europa necessaria che non può non essere federale sovrana e democratica.

Gli strumenti per affrontare le carenze devono essere europei : un bilancio federale (come finanziare le politiche e gli investimenti) e nuovi poteri (quali politiche attuare). Per il primo è opportuno riflettere sulle risorse fiscali europee, che devono essere decise e controllate dal Parlamento europeo e dal Consiglio, in una composizione che sarà inclusiva ma idonea al proprio funzionamento per coloro che hanno la moneta unica.

Quali imposte per aumentare le risorse proprie nel bilancio UE

Ricordiamo quanto esposto da Alberto Majocchi (5) sulle possibili forme di prelievo che potrebbero, o avrebbero, ormai, potuto alimentare il bilancio dell’Unione a partire dal Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027.

Fonti di finanziamento del bilancio europeo dovrebbero fondarsi sempre di più su risorse realmente “proprie”.

Majocchi, tra le ipotesi prospettate nel “Documento di riflessione sul futuro delle finanze dell’Unione” (6), pubblicato nel giugno 2017 dalla Commissione (ricordiamo quinto ed ultimo pubblicato dal Collegio dei commissari nell’ambito del dibattito avviato il 1° marzo con il Libro bianco sul futuro dell’Europa), prende come riferimento lo scenario “fare molto di più insieme”, che prevede un aumento del bilancio dell’UE e del tetto delle risorse proprie, grazie a nuove entrate dirette a perseguire gli obiettivi delle policies dell’Unione. In questo documento era centrale l’esigenza dell’UE di avere un bilancio adeguato ai suoi obiettivi partendo con un handicap importante : “fare di più con meno”. Il Libro bianco incentrava la sfida su temi di discussione strutturati intorno su cinque scenari : 1. l’UE andrà avanti come prima, 2. gli Stati membri faranno di meno insieme, 3. procederanno a velocità diverse, 4. faranno di meno ma in modo più efficiente, 5. faranno molto di più insieme. Sono “scenari” con conseguenze diverse che impattano sui livelli di spesa (riduzione), gli obiettivi perseguiti e l’origine dei fondi da utilizzare (aumento delle entrate).

In linea con il Rapporto del gruppo di alto livello sulle risorse proprie guidato da Mario Monti, le nuove entrate dovrebbero garantire un elevato valore aggiunto europeo, prezzo da sostenere per la produzione di beni pubblici, che non potrebbero essere prodotti in modo efficiente dai singoli Stati membri, lasciando invariato il livello della pressione fiscale complessiva.

A partire da queste premesse, Majocchi immagina una struttura del Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027 che veda da una parte un capitolo alimentato dai contributi nazionali e destinato ai trasferimenti fra gli Stati membri, in cui confluirebbero fondi strutturali, Fondo di coesione e pagamenti diretti agli agricoltori, e un capitolo dedicato alle politiche di sviluppo europee, dai programmi di ricerca alla difesa, dalla gestione dell’immigrazione alle politiche ambientali, finanziate con nuovi prelievi in aggiunta alle risorse proprie tradizionali (Iva, dazi doganali). Infine, il QFP dovrebbe prevedere un terzo capitolo per le operazioni in conto capitale e per le spese di investimento per progetti comuni (come Galileo), da finanziare con prestiti emessi sul mercato.

Majocchi (al par. 2) dedica ampio spazio alla “carbon tax”, dettata dal carattere di urgenza che presenta il problema dei cambiamenti climatici. Un prelievo “etico” (direi), sicuramente importante nel finanziare il bilancio europeo, che grava sull’utilizzo di combustibili fossili che, nel processo di combustione, generano gas ad effetto serra (7).

Ma la carbon tax, non è l’unica forma di intervento possibile, le altre sono la tassazione delle transazioni finanziarie sul modello dell’imposta di bollo (stamp duty), la web tax, l’attribuzione di una quota parte dell’IVA al bilancio dell’Unione e la proposta della Commissione per una base imponibile comune per l’imposta sulle società (common consolidated corporate tax base, Ccctb).

“Per quanto riguarda l’imposizione sul reddito delle società il punto di partenza dovrebbe essere rappresentato da un’armonizzazione della base imponibile e dalla definizione di un livello minimo di imposizione al fine di evitare fenomeni di concorrenza fiscale che incidono negativamente sull’efficienza dei mercati. La Commissione ha presentato recentemente un ampio pacchetto legislativo che mira a rilanciare una base imponibile comune per l’imposta sulle società (common consolidated corporate tax base, Ccctb) (8).

La Ccctb è uno strumento fondamentale per limitare le pratiche di concorrenza fiscale sleale, che è dannosa per l’equilibrio del mercato interno, e potrà in futuro essere una risorsa propria destinata a finanziare il bilancio dell’Unione. Anche Macron, per finanziare il progressivo sviluppo di una politica industriale a livello europeo, ha proposto di “destinare almeno in parte l’imposta sulle società al bilancio europeo, una volta realizzata la sua armonizzazione” (9).

La base imponibile comune e consolidata comune per l’imposta sulle società

Il Consiglio ha lavorato a un’iniziativa legislativa per la creazione di una base imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società nell’UE (10), articolata in due proposte legislative della Commissione e pubblicate il 25 ottobre 2016 :

1. una proposta di direttiva relativa a una base imponibile comune per l’imposta sulle società (CCTB) (11)

2. una proposta di direttiva relativa a una base imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società (CCCTB) (12)

Nel 2011 una proposta sulla CCCB era arrivata sul tavolo del Consiglio ma non è stata approvata, ripiegando poi su aspetti anti-elusione che hanno portato all’adozione della direttiva anti-elusione nel 2016. (13)

Nelle proposte sono stati integrati i suggerimenti formulati dal Consiglio sulla precedente proposta (2011) volta a creare una CCCTB, nello specifico la proposta di compromesso della presidenza del Consiglio del novembre 2014, nonché i lavori del Consiglio sulle misure anti-elusione.

L’obiettivo della direttiva CCTB è stabilire un insieme unico di norme per il calcolo della base imponibile per l’imposta sulle società nel mercato interno dell’UE, al fine di ridurre i costi amministrativi per le imprese diversificati in 27/28 diversi sistemi di tassazione delle società, aiutare gli Stati membri a combattere la pianificazione fiscale aggressiva, rispetto a modelli aziendali sempre più globalizzati, mobili e digitali che spostano il reddito aziendale imponibile in Paesi diversi da quelli in cui si crea il valore (14), e garantire una concorrenza leale tra le imprese che oggi pone le grandi società multinazionali in forte vantaggio rispetto alle piccole e medie imprese.

Il progetto di direttiva CCCTB stabilisce norme tecniche per il consolidamento degli utili e la ripartizione della base consolidata fra gli Stati membri ammissibili.

L’iniziativa CCCTB tuttavia non mira a un’armonizzazione delle aliquote fiscali o degli eventuali crediti di imposta nell’UE - si tratta di questioni che esulano dal campo di applicazione delle proposte. Stabilire aliquote per l’imposta sulle società è un diritto sovrano degli Stati membri.

Le norme proposte sarebbero obbligatorie per i gruppi di imprese che abbiano un fatturato consolidato superiore a 750 milioni di EUR nell’esercizio finanziario e :

• siano costituite in modo permanente in base al diritto di uno Stato membro dell’UE

• appartengano a un contribuente residente a fini fiscali nell’UE

Anche le imprese più piccole e le start-up il cui fatturato si situa al di sotto di tale soglia potrebbero partecipare a tale sistema.

Il 15 giugno 2017 il Consiglio ha discusso la proposta relativa a una base imponibile comune per l’imposta sulle società (15).

Il progetto di direttiva CCTB propone una definizione molto ampia di base imponibile. Secondo le norme proposte, tutti i ricavi saranno tassabili, a eccezione di quelli espressamente esentati.

Il progetto elenca i ricavi esentati, in cui rientrano gli utili di stabili organizzazioni di una società situata nello Stato in cui la società ha la sede centrale e i redditi derivanti da dividendi o dalla vendita di azioni detenute in una società al di fuori del gruppo.

Inoltre, il progetto di norme propone la deduzione dai ricavi imponibili dei costi connessi all’attività d’impresa e di altri costi.

Il progetto prevede anche un elenco dei costi non deducibili, una deduzione fiscale in tutta l’UE per le imprese che investono in ricerca e sviluppo. Le imprese che spendono fino a 20 milioni di euro in R&S avrebbero il diritto a una deduzione aggiuntiva annua del 50% e a una deduzione aggiuntiva del 25% sugli importi eccedenti i 20 milioni di euro.

Le piccole start-up avrebbero il diritto di dedurre il 100% dei loro costi in R&S che non superano i 20 milioni di EUR, a condizione che tali piccole società non abbiano imprese consociate.

L’obiettivo è promuovere l’innovazione nell’UE e contribuire allo sviluppo delle imprese più piccole.

Il progetto di direttiva CCTB contiene una serie di disposizioni contro l’elusione dell’imposta sulle società (trasferimento degli utili), tra cui :

• una norma relativa ai limiti sugli interessi

• una norma sulle società estere controllate

• norme sui disallineamenti da ibridi

• una norma generale anti-abusi

Queste norme rispecchiano quelle già approvate dal Consiglio nella direttiva anti-elusione (ATAD). La proposta CCTB tuttavia compie un ulteriore passo : propone la completa armonizzazione di queste norme, mentre l’ATAD segue un approccio de minimis.

La direttiva contiene una nuova deduzione d’imposta volta a incoraggiare le imprese a finanziare la propria crescita facendo ricorso al capitale anziché al debito.

Le imprese che decidono di aumentare il proprio capitale, invece di contrarre nuovi debiti, per finanziare le proprie attività beneficerebbero di una speciale deduzione d’imposta.

Queste norme mirano ad aiutare le piccole imprese a utilizzare i mercati dei capitali e a ridurre in generale il ricorso al debito da parte del settore privato.

Il 9 giugno 2019 la presidenza del Consiglio dell’Unione europea ha predisposto per le delegazioni l’ultimo testo di compromesso della presidenza sulla proposta CCTB, capi da I a X, cui si fa riferimento nella relazione del Consiglio ECOFIN al Consiglio europeo sulle questioni fiscali (doc. 9773/19) (16).

Quando i lavori sulla direttiva relativa a una base imponibile comune per l’imposta sulle società saranno sufficientemente avanzati, il Consiglio lavorerà alla direttiva relativa a una base imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società (CCCTB), il che comporterà uno scarto temporale durante il quale i contribuenti non potranno temporaneamente beneficiare del consolidamento fiscale. Per ovviare a tale problema la proposta contiene una disposizione che prevede un meccanismo di compensazione transfrontaliera delle perdite con successivo recupero.

Tale norma rimarrebbe in vigore fino all’introduzione della CCCTB, che mira a rendere automatica la compensazione transfrontaliera delle perdite. La direttiva CCCTB propone in sostanza che gli utili imponibili consolidati di un gruppo societario multinazionale siano divisi tra gli Stati membri in cui opera il gruppo facendo ricorso a una formula di ripartizione appositamente concepita. Sulla base del meccanismo proposto, ciascuno Stato membro sarà poi in grado di tassare alla propria aliquota d’imposta nazionale la percentuale di utili assegnatagli.


1. https://ec.europa.eu/taxation_customs/general-information-taxation/taxation-qualified-majority-voting_en

2. Esse possono coinvolgere soltanto le aree tematiche che non siano già di competenza esclusiva dell’Unione europea e sono intese a promuovere la realizzazione degli obiettivi dell’Unione, a proteggere i suoi interessi e a rafforzare il suo processo di integrazione. Una cooperazione rafforzata si può attuare solo se vi partecipano almeno nove degli Stati membri dell’Unione. La decisione di creare una cooperazione rafforzata è trasmessa alla Commissione europea, che ne informa il Consiglio, il quale l’autorizza (c.d. « last resort ») esprimendosi a maggioranza qualificata qualora stabilisca che gli obiettivi ricercati da detta cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme. Le deliberazioni degli Stati con cooperazione rafforzata sono aperte a tutti i paesi membri dell’Unione, ma solo quelli che sono in cooperazione rafforzata hanno diritto di voto e le decisioni prese si attuano solo alla loro legislazione. Le cooperazioni rafforzate sono sempre aperte a qualsiasi Stato membro dell’Unione : https://www.sipotra.it/wp-content/uploads/2019/03/La-cooperazione-rafforzata-tra-flessibilit%C3%A0-e-frammentazione-la-clausola-del-last-resort.pdf.

3. Proposta il 4 marzo 2019 dal Presidente francese Macron nel Manifesto Per un Rinascimento europeo : https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/03/04/per-un-rinascimento-europeo.it.

“Libertà, protezione, progresso. Dobbiamo costruire su questi pilastri un Rinascimento europeo. Non possiamo lasciare i nazionalisti, senza soluzioni, sfruttare l’ira dei popoli. Non possiamo essere i sonnambuli di un’Europa rammollita. Non possiamo rimanere nella routine e nell’incantesimo. L’umanesimo europeo è un’esigenza di azione. Ed ovunque i cittadini chiedono di partecipare al cambiamento. Allora entro la fine dell’anno, con i rappresentanti delle istituzioni europee e degli Stati, instauriamo una Conferenza per l’Europa al fine di proporre tutti i cambiamenti necessari al nostro progetto politico, senza tabù, neanche quello della revisione dei trattati. Questa conferenza dovrà associare gruppi di cittadini, dare audizione a universitari, parti sociali, rappresentanti religiosi e spirituali. Definirà una roadmap per l’Unione europea trasformando in azioni concrete queste grandi priorità.”

4. https://ec.europa.eu/italy/news/ursula-von-der-leyen-discorso-di-apertura-della-seduta-plenaria-del-parlamento-europeo_it

5. Si veda : “Nuove risorse per il bilancio dell’Unione” (6 aprile 2018), realizzato nell’ambito di un progetto condotto dal Centro Studi sul Federalismo (CSF) insieme all’Istituto Affari Internazionali (IAI) e presentato a Roma (marzo 2018) in occasione del convegno “Quali priorità per l’Europa del futuro. Il Quadro finanziario pluriennale dell’Unione europea” : http://www.iai.it/sites/default/files/iai1806.pdf.

6. https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-eu-finances_en.pdf

7. Afferma Majocchi : “La carbon tax è un prelievo ambientale che ha l’obiettivo di getting prices right. Sul mercato i prezzi coprono l’insieme dei costi monetari, ma non tengono conto dell’uso di risorse ambientali. Il carbon pricing, ossia far pagare un prezzo per le emissioni di CO2, garantisce una risposta efficiente a questo fallimento del mercato”. Majocchi suggerisce un prelievo sulle emissioni di CO2 non inferiore a 25-30 euro per tonnellata, che andrebbe a generare un gettito compreso fra i 55 e i 66 miliardi di euro. Aumentando progressivamente il tasso di prelievo fino a 50 euro, si arriverebbe invece a un gettito di 110 miliardi, con un’incidenza di circa 0,11 euro per un litro di benzina. La carbon tax dovrebbe poi essere accompagnata da un diritto compensativo alla frontiera, in modo da evitare distorsioni ai danni delle imprese europee e delocalizzazioni verso paesi che non applicano un prezzo per il carbonio (carbon leakage). Il gettito derivante, che Majocchi stima in circa 24 miliardi di euro, potrebbe essere utilizzato per favorire le energie rinnovabili e finanziare investimenti per il contrasto del cambiamento climatico.

8. Secondo le stime della Commissione, “la Ccctb può far aumentare gli investimenti e la crescita nell’Ue fino ad un massimo, rispettivamente, del 3,4% e dell’1,2%”. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio del 25 ottobre 2016 intitolata "Creare un sistema equo, competitivo e stabile di tassazione delle imprese nell’UE" (doc. 13729/16) : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/ALL/?uri=CELEX%3A52016DC0682

9. La difficoltà politica per garantire l’introduzione di nuove forme di prelievo è legata alla disposizione dell’articolo 311 del TFUE che per le decisioni del Consiglio riguardanti il sistema delle risorse proprie impone sia raggiunta l’unanimità. Appare dunque rilevante la scelta di Juncker che sostiene la necessità di adottare il principio della maggioranza qualificata anche per questo tipo di decisioni. Jean-Claude Juncker, Discorso sullo Stato dell’Unione 2017, 13 settembre 2017 : http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_it.htm

10. https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2016/12/06/conclusions-corporate-tax-system/

11. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/it/TXT/?uri=COM:2016:0685:FIN

12. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2016:0683:FIN

13. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016L1164&from=EN

14. Le differenze esistenti tra i regimi nazionali di imposta sulle società nell’UE creano le condizioni favorevoli affinché le imprese transnazionali rientrino in regimi di pianificazione fiscale che generalmente consistono nel trasferire i propri utili verso giurisdizioni a bassa imposizione (i cosiddetti "regimi fiscali preferenziali"). Tale attività, nota come "trasferimento degli utili", è deleteria per il bilancio di un paese e contribuisce all’erosione della sua base imponibile.

15. https://eur-lex.europa.eu/procedure/EN/2016_337

16. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=consil:ST_9676_2019_INIT

Fonte immagine : Flickr.

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