Des trajectoires différentes d’intégration régionale au sein de l’Union européenne

Ces deux groupes de coopération régionale ont été créés dans l’objectif de favoriser l’intégration européenne des pays de l’ex URSS qui les composent, suite aux changements politiques consécutifs à la fin du système de Yalta après 1989. Aujourd’hui, les États du V4 sont tous membres de l’UE, et les États du NB8 sont soit membres de l’UE, soit membres de l’Association européenne de libre-échange. Puisque l’intégration européenne de ces pays semble ainsi avoir abouti, pourquoi ces deux groupes continuent-ils d’exister aujourd’hui ? Certes, appartenir à un groupe de coopération régionale n’est pas incompatible avec l’appartenance à l’Union européenne, et peut même donner foi au modèle « d’Europe à plusieurs vitesses » ou de « coopérations renforcées ». Dans ce cas-là, ils peuvent être considérés comme un élément de continuité de l’intégration européenne. Mais cette intégration régionale pourrait aussi être un frein à une intégration européenne plus large. Force est de constater que le groupe de Visegrád et le groupe nordique-baltique ont suivi des trajectoires différentes en termes d’intégration européenne.

Le groupe de Visegrád : de l’intégration à la « désintégration » européenne

Si le groupe de Visegrád s’est originellement constitué pour favoriser l’intégration européenne des pays qui le composent, il apparait à présent comme un frein à cette intégration. En effet, la création du groupe de Visegrád fait suite à la transformation géopolitique de l’Europe et aux processus de démocratisation des pays d’Europe centrale et orientale. Ce groupe a ainsi été formé dans le but de tourner la page du bloc soviétique pour s’associer progressivement à l’UE et à l’OTAN. La Déclaration de Visegrád de 1991 met un point d’honneur à l’élimination de tous les aspects sociaux, économiques et spirituels du système totalitaire. Il s’agissait de décider d’une base institutionnelle et politique pour réaliser une intégration centre-européenne afin de réussir l’adhésion rapide à l’UE, via des réformes politiques et économiques. La déclaration de Visegrád de 1991 cite ainsi la poursuite d’objectifs communs, dans le but de converger vers les exigences d’adhésion à l’UE, parmi lesquels la démocratie parlementaire, la liberté, l’Etat de droit, le respect des droits et libertés fondamentales, une économie moderne libre de marché et l’intégration dans le système politique, économique et législatif européen. Les ambitions d’intégration européenne du groupe de Visegrád ne faisaient aucun doute.

Mais depuis plusieurs années, les pays du groupe de Visegrád semblent davantage défendre leurs intérêts propres qu’une réelle intégration politique européenne. Dès la création de Visegrád, figurait l’objectif de mieux répondre aux intérêts nationaux respectifs dans un cadre multilatéral. Cela s’est confirmé avec le refus de la position commune de l’UE sur le climat, l’opposition à l’harmonisation des impôts dans l’UE, ou encore le lobbying pour la sauvegarde du Fonds social européen. Par ailleurs, le Brexit a amené le V4 à affirmer que l’Europe doit être renouvelée sans plus d’intégration, car une fédéralisation plus importante entraînerait une désintégration.

Aujourd’hui, la crise migratoire apparaît comme le point de désintégration principal. Elle a ainsi réactivé le groupe de Visegrád en tant que groupement régional sérieux et uni, qui fait cause commune contre la proposition de la Commission européenne de réviser le système de Dublin. Le Groupe de Visegrád a ainsi refusé l’automatisme dans la procédure d’accueil des réfugiés, et a rejeté les quotas, considérés comme imposés par Bruxelles.

Par ailleurs, le Partenariat oriental (PAO) aurait pu permettre au groupe de Visegrád de favoriser l’intégration européenne, mais il n’en a pas saisi l’occasion. Le lancement du Partenariat en 2009 à Prague, ainsi que sa révision lors du sommet de 2012 à Varsovie auraient pu représenter une occasion pour le groupe de Visegrád de mettre à profit sa position dans l’UE et ses expériences de transformation démocratique et d’adhésion à l’Union. Cependant, Visegrád n’est ni l’auteur ni l’instigateur du PAO, et les succès des présidences tchèque et polonaise de l’UE ont été présentés comme nationaux et non comme visegardiens.

Enfin, les acquis du V4 en tant que groupement régional sont assez pauvres. Le groupe de Visegrád n’apparaît pas comme un groupe d’intérêt efficace au Conseil, et peut même être considéré comme une plate-forme de coopération sous-régionale sur des sujets mineurs. En réalité, Jana Vargovcikova va jusqu’à affirmer que le V4 n’est pas « un lieu de production de consensus et de positions communes ; il est plutôt un lieu de coordination entre des intérêts communs préexistants, mobilisé pour les soutenir et amplifier la voix de leurs porteurs dans l’UE ».

Le groupe nordique-baltique : de l’intégration européenne à la « coopération renforcée »

Une fois entérinée l’adhésion des pays baltes à l’UE, les NB8 ont efficacement poursuivi leur intégration européenne, sur la base de leur intégration régionale qui s’inscrit dans une certaine mesure dans une forme de coopération renforcée. Aux origines du groupe nordique-baltique se trouve tout d’abord une solidarité nordique au service de l’intégration européenne des pays baltes. La formule de Cliver Archer « les cygnes nordiques et les cygneaux baltes » résume plutôt bien l’esprit de ce groupe qui dès sa création, a soutenu et accompagné l’intégration européenne des trois pays baltes (devenus indépendants en 1991).

Le Danemark étant membre de l’UE depuis 1973, et la Finlande et la Suède depuis 1995, ces pays se considéraient comme un pont entre l’Union européenne et leurs voisins de l’est. Les pays nordiques avaient plusieurs intérêts (politiques, économiques, sécurité…) à assurer la stabilité de la région et à voir les Etats baltes rejoindre l’UE. L’intérêt économique par exemple était que les pays nordiques étaient souvent les premiers à ouvrir des marchés et à investir dans ces républiques voisines aux marché compétitifs. Politiquement, l’adhésion des Etats baltes à l’UE pouvait avoir un impact sur l’équilibre au sein même de l’Union en renforçant le pôle nordique et en favorisant leur position.

D’autre part, une fois intégrés à l’UE, les pays baltes ont reproduit l’assistance qu’ils avaient reçue des pays nordiques à destination des pays du Partenariat oriental. Ils ont ainsi été un acteur bien plus efficace que le groupe de Visegrád. Le « transfert de l’expertise balte » vers les pays du Partenariat oriental, notamment la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine, consiste principalement à partager l’expérience balte en matière d’intégration européenne et de renforcement des capacités administratives (…) via des experts estoniens, lettons ou lituaniens en économie, justice ou encore régulation de frontières.

Les huit pays du groupe nordique-baltique continuent aujourd’hui à partager leur expertise et à coopérer dans un certain nombre de domaines. Les Premiers ministres et les ministres des Affaires étrangères des huit pays se réunissent annuellement, en plus de réunions interministérielles et interparlementaires régulières, pour développer leur coopération dans des domaines de plus en plus diversifiés. Parmi leurs priorités se trouvent ainsi le Partenariat Oriental, la sécurité régionale, le terrorisme, les menaces hybrides, la sécurité énergétique, le développement économique ou encore la compétitivité. En termes de relations internationales, les NB8 constituent également une structure de dialogue sur les relations transatlantiques, les relations avec la Russie, ou encore les Nations Unies.

Ces deux trajectoires d’intégration régionale ont ainsi donné des résultats d’intégration européenne bien différents. Visegrád perdure principalement pour défendre des intérêts nationaux, qui constituent un frein à des politiques européennes communes, quand les NB8 perdurent dans une logique de « coopération renforcée », en mettant en commun leurs moyens et leur expertise pour approfondir leur intégration européenne en se basant sur une solide coopération régionale.