EU-Sanktionen - ein Papiertiger?

, von  Gesine Weber

EU-Sanktionen - ein Papiertiger?
EU-Außenbeauftragter Mogherini mit russischem Außenminister Lawrow: Zunächst keine neuen Sanktionen © European External Action Service / Flickr (Link)

Im Rahmen des Europäischen Rates kam die Idee auf, die Sanktionen seitens der EU in Syrien auszuweiten. Auch in der Debatte über den Umgang mit Russland im Syrienkonflikt fordern immer wieder einzelne Politiker*innen weitere Sanktionen, erst vergangene Woche zeigte sich Bundeskanzlerin Merkel für diese Idee offen. Ein Überblick über Einsatz und Wirkung von EU-Sanktionen

Was sind Sanktionen?

Sanktionen – oder, wie die EU sie nennt, „restriktive Maßnahmen“ – sind ein Mittel der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU. Hierbei handelt es sich „nicht um bestrafende Maßnahmen, sondern [die Sanktionen sollen] einen Politik- oder Handlungswechsel des betroffenen Landes, der betroffenen Einheit oder des betroffenen Individuums herbeiführen“. Obwohl Sanktionen schon in der Zeit der Europäischen Gemeinschaften angewandt wurden, sind ihre aktuelle juristische Basis die „Basic Principals“ („Grundlegende Prinzipien“), welche der Politik-und Verteidigungsausschuss im Jahr 2004 auf Anfrage des Rats entworfen, sowie die Richtlinien für die Anwendung von Sanktionen, die zuletzt vor vier Jahren überarbeitet wurden. Das Prozedere für die Verhängung von Sanktionen ist im Lissabon-Vertrag geregelt (Art. 215 AEUV), wonach die Mitgliedsstaaten im Rahmen der GASP über Sanktionen entscheiden und somit nur eineeinstimmige Entscheidung gültig ist.

Sanktionen können in unterschiedlicher Form verhängt werden. Zunächst sind klassische diplomatische Sanktionen wie etwa die Ausweisung von Diplomaten des Partnerstaats oder das Zurückrufen der eigenen Diplomaten aus dem anderen Staat denkbar, ebenso das Aussetzen von Staatsbesuchen. Weitere Maßnahmen sind das Aussetzen der Kooperation mit einem Staat in einem oder mehreren Bereichen, oder etwa der Boykott kultureller oder sportlicher Events. Will ein Staat nicht auf diplomatische Sanktionen zurückgreifen, bleibt ihm darüber hinaus die Möglichkeit zu Wirtschaftssanktionen, oft in Form von Embargos, die entweder umfassend oder branchenspezifisch sein können. Speziell zu nennen sind hier Waffenembargos. Auch der Finanzsektor kann von Sanktionen betroffen sein, beispielsweise nach dem Einfrieren von Fonds oder Konten, und Verbot von Transaktionen oder Investitionen. Ebenfalls gehören Flug- und Einreiseverbote zum Maßnahmenrepertoire der EU. Des Weiteren verfügt die EU über eine Liste, auf der wegen terroristischer Aktivitäten sanktionierte Personen und Gruppen aufgeführt sind.

Während die EU beispielsweise gegen Russland derzeit sektorspezifische Wirtschaftssanktionen verhängt hat, greift sie nicht selten auf die sogenannten „smart sanctions“ bzw. „targeted sanctions“ (intelligente/abgestimmte Sanktionen) zurück. Hierbei werden die Sanktionen gegenüber den Personen verhängt, die die EU beeinflussen will, sodass beispielsweise nicht generelle Einreisesperren für Bürger*innen eines Staates gelten, sondern nur den politischen Verantwortlichen die Visa zur Einreise in die EU verweigert werden.

Wer ist von EU-Sanktionen betroffen?

Sofern sich die EU-Mitgliedsstaaten einstimmig einigen, kann grundsätzlich jedes Land außerhalb der EU mit Sanktionen belegt werden. Die derzeit bekanntesten Sanktionen bestehen gegen Russland wegen dessen Besetzung der Krim und gegen Syrien wegen des Handelns der Regierung im Bürgerkrieg. Tatsächlich sind derzeit gegen wesentlich mehr Länder Sanktionen belegt: So gelten unter anderem Waffenembargos gegen die Taliban in Afghanistan oder gegen die Elfenbeinküste, oder Konten bestimmter Tunesier sind eingefroren. Insgesamt in 38 Ländern gelten Sanktionen gegen bestimmte Gruppen wie Terroristen oder den kompletten Staat.

Außerdem verabschiedet die EU Sanktionen, um die Sanktionen umzusetzen, die von den Vereinten Nationen per Resolution beschlossen wurden.

Wie effektiv sind Sanktionen?

Hier lässt sich keine allgemeingültige Antwort treffen, da die EU dafür in zu vielen zu unterschiedlichen Ländern Sanktionen verhängt hat. Diplomatische Sanktionen von Seiten der EU erzielen jedoch bei Weitem nicht die Wirkung wie von den Mitgliedsstaaten verhängte Sanktionen, da die Außenpolitik weiterhin primär bei den Mitgliedsstaaten liegt und die EU-Außenpolitik eher als Ergänzung zur nationalen Außenpolitik als als deren vorrangiges Instrument angesehen wird. Anstatt wirklichem Einfluss kann die EU also mit diplomatischen Sanktionen eher eine Symbolwirkung erzielen. Anders verhält es sich mit Wirtschaftssanktionen der EU. Als größter Binnenmarkt weltweit verfügt die EU über ein enormes Potential und ist für viele Länder ein wichtiger Partner. Jedoch können Handelsembargos dazu führen, dass in erster Linie die Bevölkerung die negativen Auswirkungen vom Mangel spezieller Produkte zu spüren bekommt und damit kaum Druck auf eine andere Regierung ausgeübt werden kann. Ein Waffenembargo hingegen kann sich als positiv erweisen; verfügt das sanktionierte Land allerdings über andere Partner, die Waffen liefern, bleiben die EU-Sanktionen auch hier symbolisch. Vielversprechend sind „smart sanctions“, da sie die Möglichkeit geben, direkt auf die politischen Verantwortlichen zu zielen, die die EU beeinflussen will. Werden beispielsweise die Konten von herrschenden Oligarchen eingefroren und ihnen die Einreise in die EU verweigert, kann das durchaus Auswirkungen zeigen. Grundsätzlich hängt die Effektivität von Sanktionen vom Kontext ab, in dem sie getroffen werden. So ist es mehr als fraglich, ob die EU-Sanktionen gegen Russland dessen Handeln im Ukraine-Konflikt tatsächlich positiv beeinflussen konnten, oder ob sie nicht eher zu einer Zunahme der Spannung geführt haben. Um mit ihren Sanktionen wirklich eine Wirkung zu erzielen, fehlt es der EU jedoch derzeit an einer kohärenten Außenpolitik, die sie als einen einzigen geschlossenen Partner repräsentiert und nicht als 27,5 Einzelstaaten.

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