Europe de la Défense ou Europe de la Sécurité ?

L’affaire était belle. Trop belle. La fourniture de 12 sous-marins à propulsion classique à l’Australie, un contrat de près de 55 milliards d’euros dont la moitié, semble-t-il, devait revenir à l’industriel français Naval Group. Annulée, purement et simplement par l’Australie, au profit, notamment, de l’acquisition de sous-marins à propulsion nucléaire auprès des Etats-Unis et au Royaume-Uni. « Trahison », « coup de poignard dans le dos », « tentative d’éliminer l’industrie de défense française », « rupture stratégique », « camouflet pour la France », « rupture de confiance », rappel d’ambassadeur etc. La palme de l’émotion revient à Jean-Yves Le Drian, le ministre français des Affaires étrangères, qualifiant les États-Unis et l’Australie « d’anciens partenaires » [1].

L’émotion était d’autant plus vive que l’annulation du contrat par Canberra et, surtout, la naissance de l’AUKUS, l’alliance stratégique entre l’Australie, le Royaume-Uni et les Etats-Unis, survenaient quelques semaines après un autre événement d’importance, le retrait « impromptu » d’Afghanistan, décision qui avait déjà ébranlé la quiétude stratégique que l’Europe pensait avoir retrouvée avec l’élection du Président américain Joe Biden.

Ces deux événements sont étroitement liés. Ils participent tous deux de l’arrivée à maturité au Pentagone et au Département d’Etat de la politique du « pivot asiatique », évoquée publiquement pour la première fois dix ans plus tôt par le Président Obama. En Australie, précisément. Si ce basculement politique est bien sûr, avant tout, une « officialisation » de la centralité de la question chinoise dans la politique étrangère et de sécurité américaine, cette dernière n’en est pas pour autant une question « seulement » américaine. Elle concerne tous les pays attachés à la liberté en général et à la liberté de circulation dans cette région du monde. En outre, ce pivot ne se résume pas à son objet. Il intègre également la problématique de la sécularisation en terres musulmanes et, en particulier, la difficulté d’y enraciner l’Etat de droit et la démocratie en raison de la structure même de l’islam et ce, a fortiori dans des pays frontaliers de puissances anti-démocratiques ou de pays régis par des systèmes fondés sur l’islam et le nationalisme. L’Afghanistan, voisin de la République Populaire de Chine, du Pakistan et de l’Iran, représente de ce point de vue un cas d’école.

Il en découle que la stratégie de containment des Etats-Unis à l’égard de la République Populaire de Chine sera, dorénavant, fondée avant tout sur une stratégie maritime. De ce point de vue, l’association avec l’Australie et le Royaume-Uni est tout à fait cohérente. Elle l’est aussi en raison de la communauté de valeurs, d’intérêts et de langue que ces pays partagent avec les Etats-Unis. L’Australie et le Royaume-Uni, déjà liés l’un et l’autre aux Etats-Unis par l’accord des cinq yeux, le Royaume-Uni par l’Otan et les accords de coopération dans l’Océan indien[Utilisation en commun de la base de Diego Garcia], étaient donc logiquement appelés à devenir des alliés privilégiés dans la mise en œuvre du pivot asiatique. Il ne fait guère de doute qu’ils ne seront pas les seuls. Parallèlement l’introduction par Pékin de droits de douane prohibitifs sur les produits australiens suite aux demandes de clarification de Canberra relativement aux conditions d’émergence du Covid19 ainsi qu’au refus des Australiens d’accorder à Huawei la licence pour la 5G a accéléré la prise de conscience par l’Australie de la menace chinoise. Last but not least, l’Australie est le seul pays de la région pourvu d’une réelle profondeur stratégique.

La décision australienne n’est donc pas pour l’essentiel, comme l’a souligné Luc de Barochez - l’un des rares commentateurs français à ne pas avoir cédé à l’émotion -, une question commerciale. C’est avant tout une question stratégique. « (…) vu de l’île-continent, les Etats-Unis offrent, contre la Chine, une garantie de sécurité plus rassurante que celle de la France. Le sous-marin à propulsion nucléaire proposé par Washington est plus furtif, ses missiles de croisière Tomahawk sont plus dissuasifs que le matériel français. » [2].

Mais en France, le « surjouer », cette politique dont le concepteur et le plus brillant interprète reste le Général de Gaulle, a percolé dans une très large partie de l’establishment et de l’opinion publique, finissant par installer l’Hexagone dans une réalité virtuelle et nombrilique où même l’arithmétique et les considérations stratégiques semblent ne plus avoir cours [3].

Mais quoi qu’en pensent de nombreux observateurs, français surtout, les pays membres de l’Union européenne bénéficieront pourtant à terme de l’AUKUS. En premier lieu parce qu’il ne s’agit pas seulement d’un important accord militaire pour les trois pays directement concernés. Il est surtout le signe de la mise en place d’une véritable stratégie face à la formidable montée en puissance militaire de la République Populaire de Chine et, simultanément, à l’accélération de sa transformation de dictature en système national-totalitaire 5G. Et, ce qui n’est pas le moindre des paradoxes dans cette affaire, la France en sera également un des principaux bénéficiaires en termes de sécurité. L’AUKUS offre à la Polynésie dont on comprend mal comment elle pourrait être défendue depuis Paris, un supplément non négligeable de garanties en termes de sécurité [4].

Ce qui nous amène, après la question de fond, à celle de la forme, et donc des modalités qui ont présidé à la rupture du contrat entre Naval Group et le gouvernement australien, et au lancement de l’AUKUS. Pas plus qu’elles n’ont été averties de la rupture du contrat concernant les sous-marins, les autorités françaises n’ont été invitées à intégrer l’AUKUS ni même préalablement informées de sa formalisation éminente. L’explication selon laquelle cette absence d’information serait due à une Administration américaine encore en cours de formation en raison du blocage par le Sénat d’un certain nombre de nominations ne convainc guère. On n’imagine pas en effet que le secrétaire d’Etat Antony Blinken ait été tenu à l’écart des négociations ni qu’il n’ait pu avertir, si telle en avait été l’intention de l’Administration, les six ou sept principaux alliés des Etats-Unis. Et s’il semble difficilement contestable que la France ne l’ait pas été, les réactions de certaines personnalités asiatiques laissent penser au contraire que le lancement de l’AUKUS ne les a pas particulièrement surpris.

A un moment où de nombreuses voix s’élèvent en Europe pour remettre à l’ordre du jour la question d’une politique européenne de défense, tenter de comprendre les raisons qui sous-tendent le comportement de l’Administration américaine à l’égard de la France nous semble indispensable pour éviter, au niveau du débat sur la défense européenne, incompréhensions, malentendus ou propositions sans lendemain.

Dit un peu brutalement, il pourrait s’agir de ceci. Le premier message que l’Administration américaine a voulu faire parvenir à la France et, à travers cette dernière, à l’ensemble de ses alliés européens[En particulier les Etats de l’Union membres de l’OTAN particulièrement peu empressés d’atteindre l’objectif de consacrer 2% de leur budget à la défense en 2024. Selon les données du SIPRI (2019) l’Allemagne est à 1,3%, la Belgique à 0,9%, l’Espagne à 1,2%, les Pays-Bas à 1,3%, la Slovénie à 1,1%, la République tchèque à 1,2%, le Luxembourg à 0,6%, l’Italie à 1,3%.] et non européens, est celui d’un changement qualitatif et quantitatif de la politique à l’égard de la République Populaire de Chine. Ce changement de paradigme implique pour l’ensemble des alliés des Etats-Unis une limitation de leur latitude diplomatique dans leurs relations avec Pékin. En d’autres termes, le temps des initiatives en solo est révolu. Place à la concertation préalable [5].

Le second message est un rappel, sur un mode plus subliminal que celui utilisé par l’ancien Président Trump, de ce que la thématique de la « mort cérébrale de l’OTAN » n’est pas seulement le signe d’un manque d’élégance à l’égard de ceux qui assument l’essentiel des responsabilités et des coûts de la défense de l’Europe depuis 75 ans et qui ont joué le rôle que l’on sait en Normandie, mais hors de propos en raison des énormes « lacunes capacitaires » [6] des pays européens. En d’autres termes, il n’y a pas d’alternative à l’OTAN en matière de défense du continent. En conséquence, l’engagement pris en 2014 à Newport au Pays de Galles par les membres de l’Alliance de consacrer en 2024 au moins 2% de leur budget à la politique de défense doit être tenu. En outre, les Etats européens devront, comme à l’égard de la Chine, faire preuve de retenue dans leurs relations avec Moscou.

Si ce changement de paradigme par les Etats-Unis n’empêche pas les Européens de prendre des initiatives en matière de politique de défense et de sécurité, il participe de toute évidence à en tracer les contours, notamment en établissant clairement un ordre de priorité des menaces. La République Populaire de Chine en premier, la Fédération de Russie en second.

Deux menaces auxquelles s’ajoutent deux menaces plus spécifiquement européennes : celle de la sécurité en Méditerranée, au Moyen-Orient, au Maghreb et dans la région sahélienne d’une part ; celle de la cohésion de l’Union européenne, de l’autre.

Menaces réelles, menaces perçues

Des quatre menaces évoquées, toutes diversement perçues mais bien réelles, la quatrième – le risque de délitement de l’Union -, est certainement celle qui nécessite le plus d’attention de la part des Etats membres. Elle présuppose une réelle volonté de compréhension et de prise en compte des menaces considérées comme prioritaires par les uns ou par les autres. En d’autres termes, l’Union se doit d’apporter tout à la fois des réponses à la menace orientale, à la menace en Méditerranée et dans son pourtour, ainsi que son concours à la politique de containment à l’égard de la République Populaire de Chine. La prise en compte de ces trois menaces par l’Union est une condition sine qua non du maintien de sa cohésion.

Sortir de la cacophonie stratégique

Une telle approche permettrait de créer les conditions pour sortir de la « cacophonie stratégique » [7] qui prévaut aujourd’hui au sein de l’Union. Elle suppose une rupture avec la logique du « cherry picking », cette politique qui consiste à répondre à des besoins nationaux en lançant des initiatives ou en nouant des alliances ad hoc. Ainsi l’Allemagne, la France et l’Espagne pour construire un chasseur de cinquième génération, l’Italie et la France pour construire des frégates, l’Allemagne et les Pays-Bas pour créer un corps d’armée commun, la France et l’Allemagne pour créer une brigade commune, le Royaume-Uni et la France dans l’aventure libyenne, la France et l’Inde pour affronter les questions de sécurité dans l’Océan indien, la France et l’Allemagne encore pour construire le char du futur, la Grèce et la France pour assurer la sécurité en Mer Egée, etc. Des accords où se mêlent dans des proportions variables considérations stratégiques et impératifs militaro-industriels, sans qu’il soit souvent possible de déterminer ceux qui prévalent. La dernière initiative évoquée, celle de la coopération politico-militaire franco-grecque est celle qui laisse sourdre le plus d’inquiétudes en ce qu’elle crée les prémisses pour que les intérêts de l’ensemble des Etats membres ne soient pas pris en compte et, par voie de conséquence, pour que l’Union ne puisse être le lieu de composition de tous les intérêts en jeu. Un scénario qui ne serait pas sans rappeler celui de l’intervention franco-britannique en Lybie,

Dans cette optique, certaines prises de position n’aident pas, comme, par exemple, celle de Peter Hultqvist, Ministre suédois de la Défense, qui, non sans humour, s’est prononcé contre la constitution d’une force d’intervention européenne [8], au nom de l’OTAN dont son pays ne fait pas partie. Pas plus que celles, en provenance des pays bordant la Méditerranée, qui considèrent que la menace russe n’en n’est pas vraiment une ou qui estiment que les questions ukrainienne ou biélorusse ne constituent pas aussi des questions de sécurité pour l’Union.

Gardons-nous des usines à gaz

De même, la proposition de Josep Borell, le Haut-Représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, de créer une force d’intervention rapide de 5.000 soldats [9], ne nous semble, du point de vue de la méthode, pas sérieuse.

Tout d’abord, comme le souligne le général italien Maurizio Boni [10], parce que la dimension de cette force ne peut être calculée qu’à partir des objectifs qu’elle devra être en mesure d’atteindre, objectifs qu’il appartient à l’Union et à ses Etats membres de définir. Les situations de crise auxquelles l’Union a été confrontée dans le passé peuvent néanmoins nous aider à nous faire une idée de la dimension minimum de cette armée européenne commune.

Ainsi, si une force européenne d’intervention avait dû réaliser une opération de stabilisation comme celle qui avait été planifiée en Libye en 2015, quatre ans après l’aventure Sarkozy-Cameron, c’est au moins 28.000 soldats qu’il aurait fallu pouvoir déployer pour sécuriser la Tripolitaine « utile » (Tripoli, son aéroport et son voisinage immédiat), ce qui signifie, selon les critères en vigueur à l’OTAN [11], une armée d’au moins 100.000 soldats. En Afghanistan, la force d’évacuation américaine comptait 6.000 soldats sur le terrain (et probablement autant en « back office ») pour une opération extrêmement circonscrite dans le temps.

Ensuite, à moins de décider de ne pas tirer profit des erreurs passées, la condition sine qua non d’opérativité d’une telle force d’intervention est que celle-ci soit totalement découplée des armées nationales et des gouvernements des Etats-membres. En d’autres termes, elle doit être l’armée de tous les Etats-membres « ensemble », être composée de soldats européens et placée sous l’autorité des institutions européennes.

Sommet européen de la défense

La Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a annoncé la tenue d’un sommet européen sur la défense au printemps 2022 durant le semestre de la présidence française de l’Union, présidence qui sera précisément en campagne électorale. L’intitulé ressemble malheureusement fort à une invitation à faire de ce rendez-vous le lieu d’une opposition binaire, stérile et irréductible entre, d’un côté, des partisans de l’OTAN et, de l’autre, des défenseurs de l’indépendance stratégique de l’Union. Comme nous l’avons vu, les menaces auxquelles est confrontée l’Union sont de deux types. La menace orientale est, essentiellement, de nature défensive. Les menaces en Méditerranée et dans le Pacifique sont de nature essentiellement sécuritaire.

En outre, les « lacunes capacitaires » de nombreux pays membres de l’Union et de l’OTAN sont d’une telle ampleur que l’énoncé même de « sommet européen de la défense » nous semble velléitaire et donc inopportun. Ceci ne veut pas dire que des initiatives en matière de défense ne peuvent être prises. Cela veut dire, selon nous, qu’aujourd’hui l’essentiel ne se joue pas là. En matière de défense, l’essentiel se joue d’une part dans l’abandon par les Européens de la pérenne posture de complainte pour manque présumé d’égards des Etats-Unis à leur encontre, véritable attitude de soumission en l’espèce, en faveur du respect de leurs engagements vis-à-vis de l’OTAN et, d’autre part, dans une assomption directe de responsabilités en matière de politique de sécurité.

Découpler politique de défense et politique européenne de sécurité

Une réitération solennelle de leur engagement à l’égard de l’OTAN par les membres de l’Union européenne devrait donc, croyons-nous, constituer le point de départ de ce sommet. Sur cette base, les Etats-membres de l’UE qui le souhaiteraient pourraient faire de la politique de sécurité européenne une véritable politique commune (et communautaire), au moyen d’une coopération renforcée [12] ayant pour objet la création d’une armée européenne commune [13] en s’accordant sur une clé de répartition des financements alloués à la politique de défense et à la politique de sécurité. Ainsi, par exemple, une telle clé pourrait prévoir 1,7 % pour la défense nationale et 0,3% pour la politique européenne de sécurité. Cette armée serait autonome, sous l’autorité des institutions de l’Union et ne relèverait du commandement intégré de l’OTAN qu’en cas d’activation de l’article 5 de l’Alliance [14].

A titre non-exhaustif, les priorités de la politique européenne de sécurité et l’éventail des missions de l’armée commune pourraient être définis comme suit :

1) Etre en mesure de mener des opérations de stabilisation, de maintien et de rétablissement de la paix dans l’ensemble de la région méditerranéenne et sahélienne ; 2) Etre en mesure de réaliser des opérations de sauvetage de ressortissants européens ; 3) Contribuer à la sécurité en Mer Egée ; 4) Contribuer à la sécurité en Mer Noire ; 5) Etre en mesure d’assurer la sécurité d’un gazoduc reliant les gisements chypriotes et israéliens au continent européen ; 6) Participer à la sauvegarde de la liberté de circulation dans l’Océan indien et dans le Pacifique.

L’Union européenne pourrait également proposer aux Etats-Unis et aux membres de l’OTAN qui ne sont pas membres de l’Union de décider du gel pour une période de dix ans de la candidature de l’Ukraine à l’OTAN en contrepartie de l’ouverture immédiate des négociations d’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne.

Un scénario de ce type est certes moins ambitieux que celui proposé par Mark Rutte et Pedro Sanchez, les premiers ministres des Pays-Bas et d’Espagne, ainsi que par Heiko Maas, le ministre allemand des affaires étrangères, en faveur de la suppression de la règle de l’unanimité en matière de politique étrangère et de sécurité. Mais, dans la mesure où n’y participeraient que les Etats volontaires, il nous semble plus susceptible de permettre d’éviter les écueils du veto de l’un ou l’autre Etat-membre.

Il nous amène bien loin de « la véritable souveraineté » [15] invoquée par le président français. Son objet n’est pas en effet de créer les conditions d’une indépendance stratégique de l’Union. Comme nous l’avons vu, celle-ci est tout simplement impossible à court et moyen termes. Il s’attache, plus modestement, à créer les conditions d’une certaine, mais réelle, autonomie stratégique de l’Union. Il crée ainsi, comme l’affirme le Président Macron une « capacité à décider pour nous-même » [16] sur des sujets qui concernent les Européens au premier chef.

Toute la question est de savoir si le président français est prêt, et avec lui les autres chefs d’Etat et de gouvernement, à modifier les traités pour que l’Union soit en mesure de s’engager sur cette voie. Ou, plus prosaïquement, sont-ils prêts à prôner l’abolition des normes restrictives des Traités régissant la politique étrangère, de sécurité et de défense dans le traité actuel ? Ou, à tout le moins, à modifier les articles du Traité qui excluent du domaine des coopérations renforcées les questions relatives aux affaires étrangères, de sécurité et de défense afin de permettre à un groupe d’Etats-membres d’aller de l’avant ?

That’s the question.