L’avenir incertain de la politique de cohésion après 2020

, par Louise Guillot, Pierre-Marie Simon, Sergio Camachetty

L'avenir incertain de la politique de cohésion après 2020
Espagne / Bilbao, Rénovation du centre ville autour du musée Guggenheim et du centre Euskalduna, financée en partie par le FEDER © Communautés européennes , 2002 / Photo : Mike St Maur Sheil

Le Forum sur la Cohésion se tient les 26 et 27 juin. Cet évènement, organisé tous les trois ans par la Commission européenne à Bruxelles, est l’occasion de rassembler les représentants des régions européennes, des Etats membres et des institutions européennes, ainsi que des représentants de la société civile et du monde universitaire, afin de discuter d’une politique majeure de l’Union européenne (UE) : la politique de cohésion.

Un des thèmes centraux débattu cette année concerne l’avenir de la politique de cohésion après 2020. Dans le contexte du Brexit et de la réduction probable du budget de l’Union, il est possible que la politique de cohésion en pâtisse.

La politique de cohésion, qu’est-ce que c’est déjà ?

Un petit rappel s’impose sur ce qu’est la politique de cohésion. Deuxième poste de dépenses le plus important après la Politique Agricole Commune (PAC) [1], la politique de cohésion est une politique structurelle de redistribution entre toutes les régions de l’Union européenne.

Elle incarne la solidarité entre les régions européennes puisque son objectif principal est de niveler vers le haut et de rattraper les écarts de développement et de richesse entre les différentes régions des Etats membres.

Dotée de 351,8 milliards d’euros sur sept ans (2014-2020), la politique de cohésion est composée de deux volets principaux :

  1. Les fonds structurels européens [2] : que sont le Fonds Européen de Développement Régional (FEDER), le Fonds Social Européen (FSE), l’Initiative pour l’Emploi des Jeunes (IEJ), auxquels s’ajoute le Fonds de Cohésion accessible aux régions les moins développées de l’Union.
  2. La Coopération Territoriale Européenne (CTE) : qui réunit les programmes INTERREG dont l’objectif est de favoriser la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale entre les régions européennes.

Ces programmes tendent à un unique objectif : créer une croissance dans l’Union européenne qui soit inclusive, durable et innovante, basée sur la Stratégie Europe 2020.

La politique de cohésion se veut être une politique d’investissement au plus près des territoires. La gestion de l’enveloppe dédiée à chaque Etat membre est donc déléguée à ce dernier. L’Etat français a choisi, en concertation avec les régions françaises et en accord avec la loi NOTRe, de déléguer cette gestion à ces dernières. Elles gèrent donc la mise en œuvre de la totalité du FEDER et une grande partie du FSE.

Le bilan de la politique de cohésion

La politique de cohésion produit des résultats concrets sur le terrain, qui ne sont malheureusement pas toujours visibles au quotidien du fait d’une mauvaise communication ou d’un simple manque d’attention. Seul un tiers des citoyens européens ont connaissance de l’action pourtant majeure des fonds européens dans leur vie quotidienne. Le Conseil de l’UE saluait en avril 2017 les résultats positifs des programmes de la politique de cohésion pendant la période 2007-2013 puisqu’ils ont contribué à créer 1 million d’emplois grâce à l’aide financière dont ont bénéficié plus de 120 000 start-ups et quelque 400 000 PME. Le Comité européen des Régions a publié récemment une série d’infographies (en anglais) qui illustrent les réussites de la politique de cohésion.

Quels enjeux pour l’après 2020 ?

La définition de la future politique de cohésion va être l’objet de débats complexes pour les États membres. Si le Brexit vient compliquer la donne, cette politique serait également inscrite dans une nouvelle stratégie à venir qui définira le cadre pour la décennie suivante. Les principaux enjeux autour d’une politique de cohésion renouvelée après 2020 sont nombreux.

Les dotations

La baisse des dotations semble inévitable avec le départ britannique. Cela dit, les régions les plus développées veulent la garantie que toutes les régions européennes continuent de bénéficier des fonds européens après 2020. L’Allemagne a même proposé que l’allocation de ces fonds soit conditionnée au respect de l’Etat de droit, des valeurs de l’UE et des clauses de répartitions des réfugiés entre Etats membres. Une proposition qui vise directement les pays de l’Est, au premier rang desquels la Pologne et la Hongrie.

La simplification et l’harmonisation des règles

Simplifier et harmoniser les règles entre les fonds européens, voilà un réel chantier pour permettre de combiner plus facilement le FEDER et le FSE sur le terrain, dans une approche intégrée au plus près des territoires. Cet effort de simplification permettrait également de développer la logique interfonds. Tous les acteurs territoriaux souhaitent cette simplification. Pourtant, vu les critiques sur le fonctionnement de l’Union, celle-ci ne peut pas se permettre de se doter d’un cadre trop laxiste ouvrant la voie à de potentiels détournements. L’argent redistribué par l’Union est de l’argent public, mais doit pouvoir en même temps être accessible à un plus grand nombre de bénéficiaires. Trop de porteurs potentiels sont effrayés par la complexité de mise en œuvre des projets européens.

L’évolution des critères de catégorisation des régions

Dans le but de faire de la politique de cohésion une politique structurelle dynamique, il serait intéressant de considérer d’autres critères que le simple PIB (Produit Intérieur Brut) par habitant pour catégoriser les régions. En effet, ce seul critère ne permet pas de faire apparaître les disparités infra-régionales. Pourquoi ne pas tenir compte du taux de chômage par exemple ou recourir à l’indice de développement humain (IDH), encore à l’indice européen de progrès social ?

La concentration thématique et Stratégie européenne post “Europe 2020”

Aujourd’hui les régions européennes ont une obligation de concentrer l’utilisation des fonds européens dans un nombre restreint de domaines, qui correspondent aux 5 thématiques de la Stratégie Europe 2020 de la Commission. Cette concentration thématique touche particulièrement les régions les plus développées. Le but ? Spécialiser les régions pour les rendre plus compétitives sur le marché mondial. Le tout est de savoir si une nouvelle stratégie Europe post 2020 sera présentée et si on demandera aux régions de se concentrer davantage sur certaines thématiques de long terme comme la transition énergétique, l’innovation…

L’articulation entre les fonds structurels et les autres programmes européens tels que les programmes d’action communautaires ou le Plan Juncker

La politique de cohésion est une politique européenne parmi d’autres. L’Union européenne intervient dans un grand nombre de domaines grâce à d’autres programmes. Vous connaissez sûrement le programme Erasmus+ qui soutient la mobilité des citoyens européens, le programme Horizon 2020 qui aide au financement de la recherche et de l’innovation en Europe, ou encore le Plan Juncker qui doit permettre d’investir dans des projets risqués grâce à la mobilisation de fonds publics et privés. L’articulation entre ces différentes sources de financement est importante afin d’avoir une action coordonnée dans un domaine ou sur un territoire. Un enjeu de la prochaine programmation sera donc de parvenir à mieux articuler ces programmes, en demandant par exemple une certaine harmonisation des règles. Toutefois, les régions souhaitent préserver le mode d’attribution des crédits européens par subvention pour que la politique de cohésion continue de bénéficier à de petites autant qu’à de grandes structures.

En outre, nous pouvons remarquer que l’Europe utilise une très grande partie des crédits à sa disposition pour financer la recherche et l’innovation, qui est une thématique présente dans la quasi-totalité de ses programmes. Nous pouvons donc légitimement nous demander s’il ne serait pas bienvenu que s’opère pour l’après 2020 une réorientation vers des thématiques sociales pour que cette politique de solidarité apporte des réponses aux défis sociétaux d’aujourd’hui et de demain (inclusion sociale, lutte contre les discriminations, intégration des populations marginalisées, lutte contre la pauvreté et la précarité énergétique, etc.).

Le futur de cette politique majeure de l’Europe se pense actuellement au regard des initiatives que propose la Commission européenne en place : le livre blanc sur l’avenir de l’UE, la réflexion sur la mondialisation ou encore la proposition de socle européen des droits sociaux. Les négociations à venir seront compliquées, tant sur les modalités de fonctionnement que sur le montant du budget consacré à cette politique. Ces débats vont donc courir sur les trois prochaines années, et il y a fort à parier que les négociations atteindront leur paroxysme en 2020 suite à la nomination d’une nouvelle Commission européenne après les élections européennes de 2019. Pourtant il ne faudrait pas laisser de côté le principal bénéficiaire de cette politique : le citoyen européen, qui doit être mieux informé de l’action de l’Union, qui agit pour son bien-être au quotidien.

Notes

[1La PAC est dotée de 408,3 milliards d’euros sur la période 2014-2020.

[2A titre indicatif, le Fonds Européen Agricole de Développement Rural (FEADER) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) viennent s’ajouter au FEDER et au FSE pour former ce qu’on appelle communément les Fonds Européens Structurels et d’Investissement (FESI). Ces deux fonds ne font pas partie de la politique de cohésion, mais respectivement de la Politique Agricole Commune (PAC) et de la politique commune de la pêche, mais poursuivent des objectifs dont certains sont communs avec ceux de la politique de cohésion.

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