L’Union économique et monétaire, une Union toujours boiteuse

Pour mettre en œuvre ses objectifs liés à l’achèvement de l’UEM, la Commission européenne s’appuie principalement sur le rapport des Cinq présidents (Commission, Parlement européen, BCE, Eurogroupe et sommet de la zone euro) publié en juin 2015. Ce dernier établit trois étapes dans l’approfondissement et vise quatre domaines d’action en particulier : économique, financier, budgétaire et politique/institutionnel. La première échéance atteinte mi-2017 et la Commission ayant publié le 31 mai 2017 un « document de réflexion » relatif aux deux étapes suivantes (d’ici à 2025), il est temps d’analyser les premières avancées de l’approfondissement et de réfléchir aux opportunités futures.

L’UEM : une réalité monétaire, une éventualité économique

L’union monétaire caractérisant la zone euro pouvant être considérée comme achevée – même si des débats demeurent sur la réforme des statuts de la BCE et sur la politique monétaire à mener – envisager l’approfondissement de l’UEM revient essentiellement à penser l’approfondissement du pilier économique. Dans ce sens, la Commission européenne a mis l’accent sur la pérennisation du Semestre européen, tout en adaptant les différentes étapes du cycle pour permettre d’associer davantage les Etats et ainsi de renforcer la nature démocratique et politique du mécanisme. Ce dernier est essentiellement destiné à promouvoir l’harmonisation des politiques économiques et la mise en œuvre de réformes structurelles nationales pour favoriser une convergence économique et sociale entre les pays. Suivant l’évaluation du projet de budget annuel soumis par les Etats, la Commission adresse des recommandations spécifiques à chacun d’entre eux sur la base de leur performance et de leurs défis, et entre dans une phase de discussion avec eux si le projet de budget ne paraît pas répondre aux attentes ou s’ils requièrent un suivi budgétaire accru. Le processus n’est juridiquement pas contraignant mais les pays s’exposent toutefois à des sanctions financières en cas de non-cohérence conséquente avec les critères européens.

Sur le plan financier, l’Union bancaire a été renforcée au cours de ces dernières années grâce à la mise en place de deux mécanismes complémentaires : le mécanisme de surveillance unique (MSU), qui permet une surveillance étendue et coordonnée des systèmes bancaires nationaux par la BCE et les autorités nationales compétentes, et le mécanisme de résolution unique (MRU), caractérisé notamment par un fonds de résolution commun et qui permet de résoudre les défaillances d’établissements financiers en minimisant les coûts pour les déposants et le système financier plus largement. Les exigences de fonds propres ont également été revues à la hausse. Un troisième pilier, essentiel pour la stabilité et la solidarité du système, reste néanmoins à concrétiser : un « système européen de garantie des dépôts » sur la table depuis novembre 2015, pour harmoniser leur niveau de protection et partager les risques entre les pays. Un objectif rappelé par Jean-Claude Juncker dans son discours sur l’état de l’Union (DUE) 2017 et que la Commission espère mener à bien d’ici 2018, alors que ses implications en termes de solidarité financière entre les pays sont sources de réticences pour certains d’entre eux.

Une UEM globalement performante mais intérieurement divisée

Si la zone euro a vu ses performances en termes de croissance et d’emploi s’améliorer au cours des derniers mois, un redressement global tend à cacher des disparités nationales, voire régionales, non-négligeables. En effet, malgré l’existence de la politique de cohésion censée accompagner l’approfondissement de l’UEM, des divergences en matière de croissance, d’emploi, de niveau de salaire et de compétitivité demeurent non seulement entre les Etats, mais aussi de plus en plus entre d’une part les régions et métropoles intégrées dans la dynamique économique européenne et d’autre part les villes et territoires relégués à la périphérie. Ces derniers, plus éloignés en termes d’infrastructures et d’opportunités, voient ainsi leur tissu économique et social fragilisé.

A l’échelle des Etats, le Semestre européen a conduit à mettre l’accent sur le redressement des déficits budgétaires et commerciaux des pays, sans réellement considérer les éventuelles conséquences de situations excédentaires – dans les cas allemand, néerlandais et luxembourgeois par exemple – dont l’impact sur l’équilibre macroéconomique en Europe ne serait pas forcément positif dans une perspective de long-terme. Par ailleurs, la définition de politiques économiques et de réformes structurelles à l’échelle nationale, notamment dans le cadre du Semestre européen, ne suffisent souvent pas à prendre en compte les disparités locales et régionales. Ainsi, des pistes sont apportées pour adapter la structure nationale dans sa globalité alors que parallèlement la mise en œuvre des politiques exige de tenir compte de conditions de plus en plus spécifiques à l’échelle infranationale.

Beaucoup d’idées mais… pour aller où ?

Les publications de la Commission européenne et la volonté affichée de certains Etats membres d’approfondir l’UEM ont alimenté de nombreuses réflexions sur les différentes options envisageables. Néanmoins, aucune de ces dernières ne fait vraiment l’unanimité.

Quelles ambitions institutionnelles ?

Tout d’abord, sur le plan institutionnel. Si l’approche de la Commission est plutôt favorable à une zone euro véritablement intégrée à l’UE, notamment via un budget et un Parlement de la zone euro respectivement accru et plus représentatif au sein du budget et du Parlement européen, ainsi qu’à la fusion du rôle de ministre européen de l’économie et des finances avec celui de Commissaire européen et de Président de l’Eurogroupe, les Etats membres prônent globalement une différenciation des deux « Unions » afin de flexibiliser le processus d’intégration pour les pays qui souhaitent aller de l’avant. Par ailleurs, presque tous soutiennent l’évolution du Mécanisme européen de stabilité vers un Fonds monétaire européen, plus apte à gérer les situations de crises en se substituant au FMI notamment. Mais alors que certains veulent lui accorder une vraie capacité financière et d’investissement, d’autres, à l’image de l’Allemagne, préfèreraient se contenter d’un statut de gendarme européen, veillant au respect des règles budgétaires et à la mise en œuvre des réformes structurelles. Dans son Discours sur l’Etat de l’Union de 2017, Jean-Claude Juncker annonçait des propositions de la Commission pour décembre 2017.

Union budgétaire : l’heure de vérité pour la solidarité européenne

Alors que le budget de l’UE ne représente qu’un peu plus de 1% de son PIB, l’ambition d’instaurer une capacité budgétaire propre à la zone euro et capable d’assurer de plus grands transferts budgétaires entre les pays reste un point d’achoppement important. Pourquoi les pays « vertueux » bénéficiant d’un excédent budgétaire devraient-ils financer le déficit de pays « laxistes » et lents à réformer ?

Sur le même plan, le sujet de la mutualisation des dettes publiques refait régulièrement surface, même si l’Allemagne rejette à chaque fois l’éventualité d’un tel mécanisme. D’un côté, une telle mutualisation serait l’occasion de renforcer la solidarité, la convergence et la crédibilité au sein de la zone euro. D’un autre côté, certains redoutent que des pays profitent de cette situation d’interdépendance accrue et plus favorable à leur encontre pour relâcher leur sérieux budgétaire. La possibilité d’une mutualisation des dettes futures, et non passées et actuelles, est également régulièrement introduite dans les débats et envisagée comme une voix de compromis.

L’Union monétaire n’est pas une condition suffisante en vue d’une Europe souveraine, puissante, cohérente et légitime sur la scène internationale. Alors que de nombreux outils et propositions existent déjà pour approfondir le pilier économique, les Etats membres et les institutions européennes devront être capables de faire converger leurs approches, y compris sur les aspects les plus clivants. Restaurer la confiance et la solidarité, associer davantage les différents échelons institutionnels et acteurs impliqués, et convaincre plutôt que sanctionner : quelques principes, parmi tant d’autres, pour achever une Union économique et monétaire ambitieuse dans les années à venir. Nous nous devons quand même de finir sur une note optimiste et encourageante : malgré les divergences d’approches qui tiraillent l’UEM, celle-ci reste attractive aux yeux d’éventuels futurs membres, à l’image de la Croatie qui a annoncé le 30 octobre dernier, par la voix de son Premier ministre, vouloir intégrer la zone euro d’ici 7 à 8 ans au plus tard. Décidément, 2025 sera l’année des rendez-vous.