La PEV et son instrument de conditionnalité politique : inefficace ?

Voisins de l’Europe

L’ancien président de la Commission européenne Romano Prodi avait l’ambition de créer ce qu’il appelait « un cercle d’amis entourant l’Union et s’étendant du Maroc jusqu’à la Russie et la Mer Noire ». La politique européenne de voisinage (PEV) fut lancée en 2004, dans le but de soutenir la stabilité et la sécurité des plus proches voisins de l’Union européenne (UE). Or, depuis les débuts du programme en 2005, de nombreux pays au sud de l’Europe ont vécu des changements politiques et économiques importants. Aussi la PEV a-t-elle été révisée deux fois depuis, en 2011 et 2015. Pour cause, la situation des pays concernés était, au cours de ces deux années, particulièrement préoccupante : changements de régime, perte de confiance dans les gouvernements, apparition de groupes terroristes… Ces événements ayant mené à de nombreuses guerres civiles, l’efficacité de la PEV de l’Union n’a pas manqué d’être remise en question.

Notons cependant que la PEV n’avait pas pour but, lorsqu’elle a été mise en place, d’être une politique de gestion des crises, mais seulement de détermination de la position générale de l’Union envers ses voisins. C’est la situation de crise déclenchée par le Printemps arabe, résultant en des milliers de migrants en situation irrégulière et des groupes terroristes se retrouvant sous le radar des organisations internationales, qui a amené l’Union européenne en 2015 à redéfinir la PEV, avec une focalisation sur la stabilisation de la région pour les trois à cinq ans suivants.

Les limites de la politique de conditionnalité

Depuis le lancement de la PEV en 2004 et son implémentation en 2005, l’élément de conditionnalité était un outil de définition des priorités économiques et des plans d’action subséquents, prévu pour s’assurer de l’existence, pour les pays partenaires, d’un nombre suffisant d’incitations à s’engager et mener des réformes, qu’elles soient politiques ou économiques. Toutefois, c’est à la suite de la réforme de 2011 que l’UE a introduit une approche « plus pour plus » et « moins pour moins », dans le but de faire pression sur ces pays afin qu’ils s’engagent de façon plus prononcée en faveur des valeurs et réformes politiques portées par l’Union : « Le soutien de l’UE envers ses voisins est conditionnel. Il dépendra des progrès faits dans le sens de la construction et de la consolidation de la démocratie, ainsi que du respect porté à l’Etat de droit » (réforme de 2011).

La conditionnalité, un des instruments de la PEV, est définie par Rosa Balfour comme :

Un ensemble complexe d’outils, comprenant la possibilité de poser des conditions aux demandes ; des liens entre les requêtes d’ordre politique et les incitations économiques ; l’attraction et la crédibilité de ces incitations afin qu’elles soient efficaces ; la capacité du système de l’Union et de ses Etats membres de coordonner et mettre en place des leviers incitatifs, en offrant une assistance et un soutien financier accru pour encourager des mesures progressives, et en décidant de sanctions pour l’absence de progrès.

Cependant, la Libye disposait d’un pouvoir de négociation suffisamment important pour empêcher l’UE d’utiliser les instruments de sa politique de conditionnalité. Il est logique de se demander quels mécanismes sous-jacents empêchaient l’Union d’encourager une réforme politique en Libye et de soutenir l’Etat de droit et la démocratie, avant et après le printemps arabe. Or, lorsque l’on s’intéresse de plus près aux relations entre l’UE et la Libye, il n’est pas difficile de remarquer deux facteurs d’influence : l’immigration et le pétrole.

Pour cause, la Libye est le troisième plus gros exportateur de pétrole en Afrique, et un fournisseur important pour l’Europe. Les imports européens depuis l’Afrique du Nord sont dominés par le pétrole et ses produits dérivés, pour une valeur totale avoisinant les 11,4 milliards d’euros. Ce qui place la Libye dans une position de fournisseur énergétique crucial de l’Union européenne. Et c’est le maintien de cette dépendance de l’UE quant aux ressources naturelles libyennes qui ne fait qu’accroître le pouvoir de négociation de la Libye face à l’Union.

Cette position ne laisse que peu d’options à l’UE : devrait-elle davantage se reposer sur les ressources naturelles russes ? Réduire son niveau de conditionnalité envers la Libye afin de réduire sa dépendance envers la Russie ? Dans les deux cas, la Libye en sort gagnante, ce qui lui permet de refuser de s’engager dans un quelconque accord requérant une réforme d’ordre politique.

En ce qui concerne le second facteur, notons que la Libye est pour l’Europe une source majeure de migrants clandestins. Aussi, la coopération du pays est plus que nécessaire pour permettre à l’Union de réduire l’immigration et empêcher les migrants en situation irrégulière de se rendre en Europe à partir du territoire libyen.

Voilà donc le deuxième levier dont dispose la Libye afin de faire pression sur l’UE, puisque cette dimension lui donne un pouvoir de négociation plus important que celui des autres pays voisins, et laisse à l’Union peu d’opportunités d’orienter la Libye sur un chemin de stabilité et de réformes politiques vers plus de démocratie.

En bref, la politique de conditionnalité, représentée par les « 3M » (money, market access and mobility : argent, accès au marché et mobilité en anglais), est un outil qui se montre plutôt positif auprès des pays ouverts aux réformes et ayant la volonté politique de rendre le pays plus démocratique et d’améliorer le degré de protection des droits humains et le fonctionnement de l’Etat de droit, à l’image de la Tunisie et du Maroc. A l’inverse, si le pays en question n’est ni intéressé par le renforcement de ses liens avec l’Union ni enclin à engager des réformes, ce qui est le cas de la Libye, la politique de conditionnalité de l’UE est beaucoup moins efficace. Afin qu’elle fonctionne et ait des résultats positifs, l’UE doit avoir un certain niveau d’influence et des moyens de pression sur les pays partenaires, deux prérequis absents dans le cas de la Libye.

Repenser le rôle de l’Union dans la PEV

Il est clair que l’UE manque d’outils efficaces dans le cas où le pays visé n’a pas l’intention de coopérer ou de s’engager en faveur de nouvelles réformes. C’est pour cette raison que les mesures incitatives qu’elle propose aux pays qui montrent ne serait-ce qu’un intérêt minime doivent être plus attractives. Il est nécessaire qu’elles soient également plus flexibles, c’est-à-dire que chaque pays partenaire devrait se voir offrir des propositions et des rétributions différentes en fonction de ses besoins et intérêts. Ils seront ainsi plus à même de coopérer avec l’UE, et l’instrument de conditionnalité pourra fonctionner de façon plus efficace. Dans le cas de la Libye, c’est par exemple à travers des compromis commerciaux que l’effet de levier dont dispose l’UE sera plus important.