La politica della concorrenza della Commissione Juncker: una legge ferrea rimessa in discussione?

All’avvicinarsi della fine del mandato della Commissione Juncker, è giunto il momento di tracciare un bilancio della politica in materia di concorrenza. Mentre la centralità di questa tra le politiche europee è stata sostenuta con forza dall’azione della commissaria Margrethe Vestager, è già in corso un suo riequilibrio a favore di una politica industriale europea?

Il principio di concorrenza viene frequentemente evocato nei trattati europei (TFUE e TUE). Il diritto della concorrenza americano e l’ordoliberalismo tedesco hanno plasmato un diritto della concorrenza europeo centrale nei trattati dall’istituzione della CECA nel 1951. Il trattato di Roma ha conservato questa posizione al cuore delle politiche europee articolando l’azione della concorrenza attorno a quattro assi: il divieto delle intese, dell’abuso di posizione dominante, il controllo degli aiuti di stato (un principio proprio all’UE) e delle concentrazioni di imprese di dimensioni critiche.

Se l’UE è percepita dai cittadini europei come un progetto economico e un mercato unico, è anche grazie (o a causa) della politica della concorrenza. Il trattato sulla costituzione europea del 2004 prevedeva anche di inserire la concorrenza “libera e non distorta” tra i valori promossi dall’Unione Europea. Nel trattato di Lisbona viene “semplicemente” menzionata una “economia […] fortemente competitiva”. Un protocollo annesso è inoltre presente alla fine del trattato. Lo stesso ruolo fondamentale della politica della concorrenza le conferisce uno statuto di “principio costituzionale”.

Come i loro predecessori, Jean-Claude Juncker e la sua Commissione hanno difeso strenuamente la politica della concorrenza. Molto spesso a beneficio dell’Unione Europea.

I molteplici interessi dell’UE nell’ottica della concorrenza

La politica della concorrenza è una delle (troppo rare) competenze esclusive dell’Unione Europea e quindi una competenza federale. La Commissione europea è l’unico organo decisore per ciò che riguarda le fusioni, il controllo degli abusi di posizione dominante, gli aiuti di stato in grado di ostacolare il buon funzionamento del mercato unico. Così, nonostante i possibili miglioramenti (come un controllo del Parlamento europeo sulla politica condotta dalla Commissione, ad esempio), la politica della concorrenza è condotta (di norma) indipendentemente dalla pressione degli stati membri e nel rispetto dell’interesse comune dell’UE.

Ma di quale interesse si parla in realtà? Si suppone che la politica della concorrenza permetta il funzionamento ottimale del mercato unico europeo, vera incarnazione del progetto europeo, consentendo in conclusione ai cittadini-consumatori di beneficiare di prezzi meno elevati in tutta Europa. La concorrenza è dunque percepita come un pilastro fondamentale di un’Unione Europea che del resto è sostanzialmente rimasta di natura economica, il che fa sorgere degli interrogativi sull’appropriazione di questa unione da parte dei cittadini, una sfida fondamentale quest’anno, segnato dalle elezioni europee.

Tuttavia, con la Commissione Juncker sembra che la politica della concorrenza abbia assunto un ruolo ben più ampio di quello che le è solitamente destinato. La battaglia della commissaria Margrethe Vestager contro i giganti americani del web ne è l’esempio più emblematico. L’ex ministra delle finanze danese infatti non ha esitato a lottare contro la forza e le truffe colossali di Google (che ancora una volta viene condannata a pagare una sanzione di 1,5 miliardi di euro), Facebook o ancora Apple per far rispettare la giustizia fiscale nell’UE. Da sottolineare da questo punto di vista, come l’UE si sia dotata di fatto di un embrione di politica fiscale, mentre dossier di armonizzazione fiscale come la base imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società o la web tax avanzano con estrema lentezza. La politica della concorrenza riempie così il vuoto causato dall’assenza di altre politiche fondamentali per il buon funzionamento del mercato unico, come la politica fiscale.

Margrethe Vestager, vedette caduta in disgrazia a Bruxelles?

Il dinamismo della politica della concorrenza è stato ancora rinforzato dall’attivismo della commissaria Margrethe Vestager. Politica carismatica (è stata lei a ispirare la Birgitte Nyborg della fortunata serie Borgen), si è imposta come figura di primo piano dell’esecutivo europeo. Le sue convinzioni l’hanno aiutata a sormontare le critiche. Come mi riferiva una delle sue consigliere in una visita della Commissione, “la commissaria Vestager sa di avere il sostegno di 500 milioni di cittadini europei”[1]. Una posizione che rompe nettamente con quella del suo predecessore, lo spagnolo Joaquín Almunia, che tendeva piuttosto al compromesso (o alla compromissione?) con i giganti del web. L’economia digitale non è l’unico bersaglio di Margrethe Vestager, il discusso rifiuto della fusione tra Alstom e Siemens per la creazione di un colosso europeo dell’infrastruttura ferroviaria ha dimostrato quanto la commissaria tenga a rispettre alla lettera il diritto della concorrenza, nonostante le pressioni dei governi nazionali. In precedenza aveva accettato la fusione tra Bayer e Monsanto, non senza esigere la cessione di attivi a beneficio di BASF.

Una domanda martella gli osservatori della politica europea: quale avvenire per Margrethe Vestager dopo le elezioni europee? Alcuni la vedono come una possibile (e auspicabile) presidente della Commissione europea, costituendo così il più influente capo dell’esecutivo europeo dopo Jacques Delors. Tuttavia, numerosi ostacoli si frappongono alla candidatura, sempre molto ipotetica, della commissaria danese. In primo luogo, appartiene all’Alleanza dei Liberali e dei Democratici per l’Europa (ALDE), il che, secondo la regola degli Spitzenkandidaten, la metterebbe sostanzialmente fuori gioco, visto che i due grandi gruppi politici tradizionali (i Socialisti e Democratici e soprattutto il Partito Popolare Europeo) sono sistematicamente in testa ad ogni elezione europea, con buona pace di Emmanuel Macron, che sogna di riproporre in ambito europeo ciò che ha realizzato in ambito francese.

È purtroppo possibile che i capi di stato e di governo rimettano in discussione il principio degli Spitzenkandidaten, il che sarebbe piuttosto un buon segno per la nomina di Margrethe Vestager. Ora, quest’ultima sembra di non godere più dell’appoggio di Copenaghen, neanche per mantenere il portafoglio della concorrenza dopo il 2019. Dopo essere stata la vedette quasi incontestata di Bruxelles per cinque anni, l’aura della commissaria non brilla più tra i governi nazionali.

Il dibattito necessario tra politica della concorrenza e politica industriale

Quest’aura brilla ancora meno a causa del no della Commissione alla fusione tra Alstom e Siemen, che ha provocato il furore della Francia e della Germania. Al di là di questa reazione dei due paesi più potenti d’Europa (chi avrebbe mosso un dito se la Commissione avesse posto il veto a una fusione tra un’impresa lettone e una ungherese, per quanto importanti possano essere state sul mercato?), il rifiuto della Commissione europea lancia un dibattito reale, quello dell’equilibrio da trovare tra la politica della concorrenza e la politica industriale dell’UE.

Anche se alcuni sostengono che queste due possano solo opporsi , si osserva una certa complementarità tra la concorrenza e l’emergenza di una politica industriale europea, con quest’ultima che si sviluppa nei regimi di eccezione previsti dai trattati e dal diritto secondario europeo (in particolare dall’articolo 101, paragrafo 3 del TFUE che autorizza le intese tra imprese che facilitano il progresso tecnologico e sociale, o il Regolamento Generale di esenzione per categoria (RGEC) che autorizza alcuni casi di aiuto di stato a condizione che i consumatori in ultima analisi ne possano trarre vantaggio). Seppure si assiste a un accenno di compromesso negli ambiti prioritari della politica industriale europea (la transizione energetica e l’innovazione tecnologica in particolare), i disaccordi sul metodo restano.

Se il ministro dell’economia francese Bruno Le Maire e il suo omologo tedesco Peter Altmaier hanno annunciato la stesura di un “Manifesto francotedesco per una politica industriale europea adatta al XXI secolo” attraverso una revisione delle regole sulla concorrenza in Europa, è poco probabile che tutti gli altri paesi seguano, alcuni vi vedranno un ennesimo cavallo di battaglia francotedesco, altri un attacco contro la sacrosanta politica della concorrenza. È soprattutto il caso della Spagna che, attraverso il suo Primo Ministro Pedro Sanchez, ha accolto il manifesto con interesse, a condizione di non indebolire il diritto della concorrenza. Una politica industriale europea molto più proattiva, fondata sulla costituzione di imprese di dimensione europea nei settori del futuro così come sull’utilizzo di strumenti già esistenti, come la politica commerciale per la lotta contro la concorrenza sleale internazionale, è necessaria per adattarsi alla globalizzazione.

[1] Incontro con una delle consigliere della commissaria Vestager alla Commissione europea, Mette Dyrskjøt, a novembre 2018 a Bruxelles.