La Suède : un futur État membre de l’OTAN ?

La Suède : de la neutralité au non-alignement

Lorsque l’OTAN a été fondée en 1949, alors que le Danemark et la Norvège ont choisi de devenir États membres, la Suède a repris sa politique de neutralité qui lui avait épargné d’avoir à souffrir des deux guerres mondiales. La Finlande est également restée neutre pendant la guerre froide en raison de la pression soviétique. Mais, le Premier ministre suédois des années 1950, Tage Erlander, a tenté d’étendre la garantie de sécurité américaine sur la Suède, même si le pays était officiellement neutre. Pour être sous protection des États-Unis, les Suédois leur ont acheté de grandes quantités de matériel militaire et partagé des renseignements. En 1952, un DC-3 de l’armée suédoise qui récoltait du renseignement sur les dispositifs soviétiques en mer Baltique pour le compte de l’OTAN a été abattu par un MIG. Selon la version officielle donnée par Stockholm, l’avion transportait des élèves radiotélégraphistes pour un entraînement. Les États-Unis étaient également autorisés à utiliser les bases aériennes suédoises. De plus, un accord stipulait que la famille royale et le gouvernement seraient accueillis par un État membre de l’OTAN, en cas d’attaque soviétique. Tous ces éléments étaient évidemment officieux afin de préserver l’efficacité de la neutralité suédoise.

L’année 1991 a constitué une rupture pour la politique étrangère suédoise. La menace militaire a diminué avec la fin de la guerre froide et l’effondrement de l’URSS. Il était donc moins dangereux pour le Royaume de s’impliquer davantage sur la scène internationale. Le concept de neutralité a été adouci et remplacé par la politique de « non-alignement », qui consiste à rester à l’écart des alliances permanentes. Cette politique donne moins de contraintes que la neutralité absolue. En 1994, la Suède a rejoint le « Partenariat pour la paix » de l’OTAN, puis le Conseil de partenariat euro-atlantique. La Suède est également entrée en 1995 dans l’Union européenne. Le royaume scandinave a publié une déclaration de solidarité en 2009. Selon ce document, la Suède aiderait un pays de l’Union européenne ou un pays nordique attaqué par une puissance étrangère.

Une vision commune de la situation internationale post-2014 entre la Suède et l’OTAN

La Suède et les autres pays occidentaux partagent les mêmes inquiétudes face à une menace russe croissante et ont été confrontés à des incidents similaires avec le Kremlin. En effet, la période géopolitique relativement calme qui suit la guerre froide s’est achevée avec l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014. Un renforcement des forces armées suédoises a ainsi été engagé. Par exemple, au cours de l’automne 2014, un mystérieux sous-marin a été vu naviguant dans l’archipel de Stockholm. La presse suédoise a accusé la Russie qui elle-même a souligné la présence probable d’un sous-marin néerlandais ( Ce dernier était en réalité dans le port de Tallinn au moment de l’incident). Cette intrusion dans les eaux territoriales de la Suède a engendré des tensions entre le royaume aux trois couronnes et la troisième Rome. La même année, deux avions russes Su-24 sont entrés dans l’espace aérien suédois. L’année précédente, six avions avaient déjà menacé la Suède. Il s’agissait de deux bombardiers stratégiques TU-22 et de chasseurs Su-27 qui se sont approchés très près des côtes suédoises avant de faire demi-tour. Il s’agissait en fait d’une simulation de bombardement nucléaire. Plus inquiétant, l’armée de l’air suédoise n’a pas réussi à intercepter les avions, ce qui a déclenché un large débat sur la situation des forces aériennes du royaume. Au printemps 2015, les Russes ont mené un exercice d’attaque contre l’île suédoise de Gotland, l’île finlandaise d’Åland et l’île danoise de Bornholm avec 30 000 soldats.

La Russie n’a pas non plus hésité à menacer la Suède de représailles si elle rejoignait l’OTAN. En juin 2017, Vladimir Poutine déclarait : « si la Suède rejoint l’OTAN, cela aura bien sûr un effet négatif sur nos relations bilatérales ». En effet, si la Suède devenait membre de l’OTAN, cela dégraderait la position stratégique russe en mer Baltique. La Russie ne possède que l’enclave-forteresse de Kaliningrad et Saint-Pétersbourg sur la côte baltique, considérablement moins que pendant la guerre froide, lorsque les États baltes étaient sous occupation soviétique, la Pologne et la RDA au sein du Pacte de Varsovie. Aujourd’hui, la position de la Russie en mer Baltique est globalement mauvaise. Tous les Etats riverains de la Baltique issus du bloc de l’Est ont fait le choix de l’OTAN dans les années 1990 (Pologne, Lituanie, Lettonie, Estonie), sans compter les pays parties à l’Alliance depuis les années 1950 (Danemark, Allemagne). La neutralité de la Suède et de la Finlande est donc nécessaire pour la sécurité de la Russie et la conservation d’un certain équilibre des puissances. D’autant plus que la possession par la Suède de nombreuses îles stratégiques et d’un territoire idéalement placé pour mettre en œuvre des opérations militaires contre la Russie rend sa neutralité importante aux yeux de cette dernière.

La position stratégique de la Suède : un atout pour l’OTAN

L’île suédoise la plus importante stratégiquement est Gotland. En effet, cette île serait un véritable atout pour mener les opérations militaires de l’OTAN dans les États baltes si ceux-ci étaient envahis par les forces armées russes. La distance entre Gotland et la Lettonie n’est que de 130 km et l’île est située à 248 km de Kaliningrad. Elle se situe presque au milieu de la Baltique. Le lieutenant général Ben Hodges, à l’époque commandant de l’armée américaine en Europe, a déclaré en 2017 à la garnison de Gotland : « Vous avez une tâche stratégiquement très importante. Je ne pense pas qu’il y ait une île quelque part qui soit plus importante. »

Ainsi, l’île a été un lieu contesté dans l’histoire des relations suédo-russes. Par exemple, en 1808, la Russie a brièvement envahi Gotland qui n’était pas défendue. Pendant la guerre froide, une brigade mécanisée, des défenses côtières et un régiment de Home Guard ont été mobilisés pour défendre l’île. Mais, en 2005, Gotland a été désarmée, puis a vu le début d’un réarmement progressif pour faire face à de nouvelles menaces. En 2015, le Riksdag a décidé d’envoyer des troupes à Gotland. L’année suivante, une compagnie mécanisée a été déployée ainsi que le système de missiles anti-navires terre-mer RBS-15 Mk2. En juin 2019, des systèmes de missiles de défense aérienne RBS-23 ont été mis en place sur l’île à la demande du commandant des forces armées suédoises.

Si Gotland était prise par l’armée russe, il s’agirait d’un grave revers pour l’OTAN. En effet, la Russie pourrait déployer des missiles de défense aérienne et des systèmes anti-navires qui empêcheraient l’OTAN d’accéder aux pays baltes. De plus, l’île fait office d’excellente base pour lancer des attaques contre le cœur de l’OTAN en Europe, c’est-à-dire le Danemark, l’Allemagne, la Pologne et la Norvège, et ainsi donner un atout décisif à Moscou. Inversement, si le Gotland n’était pas conservé, il serait très difficile pour l’OTAN de protéger efficacement les pays baltes. Ces pays seraient rapidement isolés du continent européen en cas de guerre, étant séparés de la Pologne par un mince corridor, le Suwalki, qui pourrait être facilement fermé par la Russie. Les troupes de l’OTAN devraient donc passer par Gotland et les aérodromes suédois de l’île pourraient être utilisés par les troupes de l’OTAN pour mener des opérations aériennes. Ainsi, l’intérêt pour l’OTAN de se voir accorder un accès à Gotland est évident. De ce point de vue, une adhésion de la Suède à l’OTAN serait des plus profitables pour l’Alliance.

L’OTAN et la Suède, une relation toujours plus étroite

Ainsi, la Suède et l’OTAN ont renforcé leur coopération depuis la fin de la guerre froide. De nombreux accords renforçant les liens entre le royaume scandinave et l’OTAN ont été signés et les Suédois participent à de nombreuses opérations et exercices dirigés par l’OTAN. Par exemple, l’entraînement Aurora 2017 qui s’est tenu en 2017 a rassemblé des troupes suédoises et de l’OTAN. Il s’agit du plus grand exercice militaire depuis la fin de la guerre froide en Suède avec plus de 20 000 militaires impliqués. Parmi eux, 19 000 Suédois mais aussi 1 300 Américains et quelques Français, Estoniens, Lettons, Lituaniens, Danois, Finlandais et Norvégiens. Les Américains ont fourni du matériel lourd comme les chars Abrams et le système de défense aérienne Patriot. L’exercice avait pour thème principal la défense de Gotland. La Suède a également participé à l’imposant exercice de l’OTAN Trident Juncture 2018 (50 000 soldats) dans le sud de la Norvège. Des chasseurs F-16 américains ont opéré depuis la base aérienne de Kallax, dans le nord de la Suède. Environ 2 200 Suédois ont participé. Le fait que la Suède et la Finlande aient été les seuls pays non membres de l’OTAN à être invités peut être considéré comme un symbole de leurs liens profonds et solides avec l’OTAN. La coopération entre l’Alliance et la Suède était tout aussi présente dans l’édition 2019 de l’exercice Northern Wind. Organisé en 2019 dans le nord de la Suède, il avait pour but d’entraîner les armées à opérer dans une atmosphère froide et des températures négatives. Des soldats américains, britanniques, finlandais et norvégiens y ont été impliqués.

Mais les liens entre l’OTAN et la Suède ne se limitent pas à des exercices conjoints : la relation spéciale entre la Suède et l’OTAN s’inscrit dans un cadre officiel. Lors du sommet de l’OTAN au Pays de Galles en 2014, le statut spécial de « enhanced opportunities partner » a été accordé à la Suède et à la Finlande. Ce statut accorde aux pays bénéficiaires le droit de prendre part au processus de travail de l’OTAN sur un pied d’égalité. Néanmoins, la Suède n’est pas officiellement impliquée dans la prise de décision de l’OTAN, le royaume n’étant pas membre à part entière. Aujourd’hui, la Suède participe à environ 150 comités de l’OTAN. En 2016, un accord de « Host Nation Support » entre l’OTAN et la Suède (le même accord existe avec la Finlande) est entré en vigueur. Il a pour principal objectif de permettre à l’OTAN d’utiliser plus facilement le territoire, l’espace aérien et les eaux territoriales de la Suède pour des exercices ou en cas de crise. Toutefois, les pays de l’OTAN ne peuvent pas opérer à partir du territoire suédois sans le consentement du gouvernement.

Cette coopération croissante peut également être considérée comme une conséquence de l’affaiblissement considérable des capacités militaires suédoises. Les effectifs de l’armée en temps de guerre ont été réduits de 95 % et les dépenses militaires sont passées de 2,6 % du PIB en 1990 à 1 % en 2016. En 2013, le général Sverker Göranson, alors chef d’état-major de l’armée, a même déclaré que la Suède n’était plus en mesure de se défendre en cas d’attaque limitée. Cette coopération est un des principaux piliers de la « doctrine Hultqvist », du nom du ministre de la défense en exercice, qui cherche à améliorer autant que possible les capacités de défense du royaume. Le renforcement des partenariats avec d’autres pays comme les Etats-Unis ou la Finlande est vu comme un moyen de combler rapidement les vides de la défense suédoise. Ces partenariats visent aussi à trouver des mains secourables (les Etats-Unis) en cas de crise afin que la Suède puisse être défendue malgré les manques de sa défense.

Le 31e État membre de l’OTAN ?

Comme le montre le cadre de coopération susmentionné, le chemin entre l’OTAN et la Suède est chaque jour plus court. Le Parlement suédois a voté, contre l’avis du gouvernement, une option OTAN en décembre 2020 par 204 contre 145. Néanmoins, il ne s’agit pas d’une adhésion immédiate à l’OTAN. Le Parlement finlandais a fait de même en 1995 et n’est pas devenu membre à part entière en raison de la pression russe. Les partis politiques suédois sont très divisés sur la question de l’adhésion à l’OTAN. Les partis de centre-droit et de droite ( modérés, libéraux, chrétiens-démocrates, parti du centre ) sont traditionnellement favorables à une relation étroite avec l’Alliance et ont voté pour l’option OTAN. Les Démocrates suédois, le parti populiste d’extrême droite, ont changé de position sur l’admission à l’OTAN et ont choisi de voter pour l’option OTAN. À l’inverse, les sociaux-démocrates, les Verts et le parti de gauche, qui gouvernent actuellement la Suède mais ne disposent pas de la majorité au Riksdag, ne sont pas d’accord avec l’entrée dans l’OTAN. Pour les sociaux-démocrates, il existe un fossé entre la coopération étroite et l’adhésion qu’ils ne sont pas prêts à combler. En effet, la neutralité suédoise depuis 1814 a été efficace : le pays n’a pris part à aucune guerre alors qu’il était entouré de belligérants pendant les deux guerres mondiales. Dans l’esprit des sociaux-démocrates, un engagement dans l’OTAN conduirait à une déstabilisation de la région de la mer Baltique en déplaçant trop loin l’équilibre des forces au détriment de la Russie, selon Politico. Peter Hultqvist, le ministre suédois de la Défense, a écrit dans le journal Dagens Nyheter en 2020 : « Nous ne voulons pas nous engager dans une voie d’expérimentation ou d’aventurisme en matière de politique de sécurité ».

Cependant, l’opinion publique a évolué et est devenue plus en faveur d’une adhésion. Selon un sondage réalisé en janvier 2021 pour le Dagens Nyheter, 35 % des Suédois sont contre l’adhésion à l’OTAN, tandis que 33 % sont pour. Il y a cinq ans, 50 % étaient contre. Mais, malgré l’augmentation du soutien en faveur de l’OTAN, celui-ci n’est pas écrasant, d’autant plus que le refus suédois d’adhérer à l’OTAN s’inscrit dans le cadre d’une stratégie de défense nationale spécifique.

Un effet “flotte de dissuasion” ?

Le chercheur finlandais Charly Salonius-Pasternak éclaire la coopération finno-suédoise au prisme du concept de “flotte de dissuasion”. Cette notion, employée pour la première fois par l’amiral Torrington au XVIIème siècle, est issue du combat naval et désigne une flotte qui, tout en restant à quai, exerce une influence significative sur le déroulement d’une bataille navale. La flotte de dissuasion, en restant à quai, plane comme une ombre menaçante sur une bataille et oblige l’autre partie à mobiliser des forces supplémentaires. De plus, la flotte de dissuasion serait être moins efficace si elle était concrètement engagée et le choix le plus rationnel est donc de l’employer pour immobiliser une partie des navires ennemis. M.Salonius-Pasternak, quant à lui, applique l’idée de flotte de dissuasion aux relations internationales et plus particulièrement à la coopération militaire extrêmement poussée entre Suédois et Finlandais. Selon lui, l’absence de clause de défense mutuelle, en dépit d’une grande proximité entre les deux pays, est un choix stratégique délibéré destiné à exercer un effet dissuasif sur un adversaire potentiel.

Ce schéma s’applique tout aussi bien à la relation entre la Suède à l’OTAN. La coopération approfondie entre l’OTAN et la Suède ouvre la possibilité d’une aide atlantique au royaume scandinave en cas de crise ou de guerre. Cependant, en l’absence d’engagement formel de défense mutuelle ce secours reste hypothétique. Cette ambiguïté oblige un potentiel agresseur à prendre en compte l’hypothèse d’une intervention alliée, probable mais pas certaine, dans l’élaboration de ses plans de bataille. Il se pourrait même que la possibilité d’un secours de l’OTAN soit suffisamment dissuasive.

A un degré moindre, la menace d’une adhésion suédoise à l’OTAN, possible à tout moment mais pas souhaitée, exerce un effet stabilisateur sur les autres puissances riveraines de la Baltique et agit comme une flotte de dissuasion. C’est sans doute dans cette perspective que l’option OTAN votée par le Parlement suédois doit être comprise. Comme mentionné plus haut, la Russie n’a pas intérêt à une adhésion suédoise à l’OTAN et cette crainte peut favoriser un comportement moins agressif. La Russie a d’ailleurs un comportement relativement tempéré par rapport à la mer Noire. A l’inverse, si la Suède adhérait à l’OTAN, elle perdrait ce levier stabilisateur et serait bien moins efficace.

Conclusion

Depuis les guerres napoléoniennes, la Suède est restée neutre, ce qui lui a permis d’éviter les dommages des guerres du 20ème siècle. Cependant, après la guerre froide, le Royaume a abandonné sa neutralité officielle pour le concept plus flexible de « non-alignement ». La perspective commune sur la Russie a conduit la Suède et l’OTAN à se rapprocher, surtout après 2014. En outre, le désarmement de la Suède et la faiblesse de l’armée suédoise actuelle peuvent être une explication. Contrairement à la guerre froide, la Suède n’est plus en mesure d’assurer sa propre sécurité ou du moins d’être suffisamment dissuasive. L’adhésion de la Suède en tant que 31e membre serait tout à fait conforme aux intérêts stratégiques de l’OTAN dans la mer Baltique en raison de la situation du territoire suédois. Cependant, la relation de la Suède à l’OTAN semble aussi relever du concept de “flotte de dissuasion” et la possibilité que la Suède adhère à l’Alliance joue le rôle de l’escadre à quai. Même si elle n’est pas membre de l’OTAN, la Suède entretient une relation bilatérale forte avec les États-Unis en matière de défense. En 2017, James Mattis, le secrétaire à la défense de Donald Trump a déclaré à son homologue suédois : « Nous serons aux côtés de la Suède. Ce n’est pas un allié de l’OTAN, mais c’est toujours, de notre point de vue, un ami et un allié . » La Suède est donc déjà de facto sous protection américaine mais choisit d’entretenir l’ambiguïté afin d’en accroître la portée.