Loi asile et immigration : un accomplissement au regard du droit européen ?

, par Cécile Jacob

Loi asile et immigration : un accomplissement au regard du droit européen ?
Après plusieurs jours de débat, l’Assemblée nationale a adopté le texte de loi asile-immigration en première lecture. CC - Flickr - Jimmy Baikovicius

La semaine dernière a eu lieu à l’Assemblée nationale française l’examen du projet de la loi « pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie » par les députés en séance publique, finalement votée après un travail dominical inédit. Porté par le ministre de l’Intérieur, Gérard Collomb, ce texte s’aligne selon lui sur le droit européen. Ce texte aurait pour but de maîtriser l’immigration et accélérer la procédure. Vivement critiquées par l’opposition, une partie de la République en Marche (LaREM) et une tribune d’associations, certaines dispositions du projet de loi contreviendraient aux droits fondamentaux des migrants.

Marie-Laure Basilien-Gainche, professeur de droit public à l’Université Jean Moulin Lyon III, a accepté d’éclairer Le Taurillon sur les incohérences avec le droit européen.

Les droits fondamentaux des migrants en péril

Plusieurs dispositions du texte ont suscité de vives inquiétudes, notamment de la part du Défenseur des Droits et du Commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe, préoccupés par le risque de violations des droits des migrants. Concernant les demandes d’asile, le texte prévoit une réduction générale de la durée moyenne de traitement des demandes d’asile en France à six mois au lieu de onze mois. Cela serait possible grâce à une procédure accélérée. En cas de rejet de la demande d’asile par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), le recours devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) devra se faire dans les quinze jours contre le délai d’une durée d’un mois actuellement prévu (article 6). On pourrait penser que cela est positif et permet de réduire le temps d’attente pour les demandeurs d’asile, mais le Commissaire considère que cela ne prend pas en compte la vulnérabilité des demandeurs d’asile et la complexité des dossiers. De même, concernant le recours porté à quinze jours, il jette un regard inquiet sur l’efficacité de celui-ci ; recours qui se doit d’être à la fois disponible et accessible.

De plus, il est prévu, dans certains cas, l’abolition du caractère suspensif des recours [1] auprès de la CNDA par les demandeurs d’asile, rendant possible l’expulsion du demandeur d’asile alors même que celui-ci a fait appel de la décision de l’OFPRA (article 8).Marie-Laure Basilien-Gainche rappelle que deux arrêts de 2007 (Gebremedhin c. France) et 2012 (IM c. France) précisent ce que doit être un recours effectif. Tout recours, pour être qualifié d’effectif au sens de l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’Homme, doit être automatiquement assorti d’un effet suspensif. Avec cette appréciation stricte de la Cour, la France risque une nouvelle condamnation de la part de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH). « Ce système n’a dès lors pour but que de rendre les personnes vulnérables que sont les migrants encore plus vulnérables », résume Marie-Laure Basilien-Gainche.

Mais ce n’est pas tout, une autre mesure attise les craintes : il s’agit de la suppression de la possibilité actuelle pour l’étranger de s’opposer à la tenue d’une audience par visioconférence (article 6). Cette mesure poursuit le même objectif que précédemment cité, à savoir l’allègement de la charge de travail et la réduction des coûts afin d’accélérer le traitement des demandes d’asile. Le Défenseur des Droits relève le risque d’inconstitutionnalité de cette mesure, notamment le respect du droit à un procès équitable, et en recommande l’abandon.

En matière de mise en œuvre des mesures d’éloignement, l’article 16 du texte de loi prévoit l’augmentation de la durée maximale en centre de rétention, actuellement de quarante-cinq jours à quatre-vingt-dix jours, comme c’est le cas en Allemagne. L’étude d’impact du projet de loi effectuée par le gouvernement avance que l’objectif poursuivi est d’assurer une meilleure exécution des mesures d’éloignement. Or, selon le Défenseur des Droits, s’il est vrai que la durée maximale de rétention administrative prévue par la France est l’une des plus faible en Europe, le lien opéré entre cette courte durée et le faible taux d’exécution des mesures d’éloignement n’est pas établi. Le Défenseur des Droits argue que cet allongement de la durée de rétention à quatre-vingt-dix jours est excessif au regard du droit fondamental en jeu : la liberté individuelle et le droit à la sûreté et le faible gain d’efficacité susceptible d’être attendu par cette mesure. Ces dispositions sont donc tout à fait disproportionnées par rapport à l’importance des droits fondamentaux.

Un trop faible alignement au droit européen

Un des objectifs poursuivis par le gouvernement dans ce projet de loi semble être un alignement sur le droit européen. Le ministre de l’Intérieur fait valoir « Nous ne sommes pas exorbitants » par rapport au droit commun européen et « nous ne faisons que suivre la directive fixée par l’Union européenne » qui permet de définir une durée « entre six mois et dix-huit mois ». De même pour la réduction à quinze jours du délai de recours, devant la CNDA, Gérard Collomb a énuméré plusieurs pays dont l’Allemagne et les Pays-Bas, où le droit de recours est inférieur à quinze jours.

En effet, en matière de durée maximale de rétention administrative, l’article 15 de la Directive « Retour » autorise les États membres à procéder à la rétention administrative des étrangers pour une durée maximale de six mois, prolongeable pour une période de douze mois supplémentaires. A ce titre, la durée maximale autorisée actuellement d’un mois et demi est très inférieure par rapport à celle autorisée par le droit européen et figure parmi les plus faibles d’Europe. Nombre d’États membres ont d’ailleurs transposé ladite directive dans leur droit interne et fixent une durée égale à dix-huit mois : c’est le cas de l’Allemagne, du Danemark, de la Grèce, de la Lettonie, de la Lituanie, de Malte, des Pays-Bas, de la Slovaquie, de la Suisse et de la République Tchèque.

Néanmoins, à ce sujet, Marie-Laure Basilien-Gainche nous éclaire sur la directive « Retour » et sur la jurisprudence européenne. S’il est vrai que la directive permet de fixer une durée de rétention administrative allant de six mois, prolongeable par palier de six mois deux fois, l’arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) du 30 novembre 2009 « Said Shamilovich Kadzoev » est clair sur la notion de « perspective raisonnable d’éloignement » et interprète l’article 15 de la directive « Retour ». Il faut qu’il existe une perspective raisonnable de retour pour prolonger la rétention. La rétention est maintenue aussi longtemps qu’il est nécessaire de garantir que l’éloignement puisse être mené à bien, c’est-à-dire uniquement lorsqu’il existe un risque de fuite ou lorsque le ressortissant d’un pays tiers évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. Cette durée n’est prolongeable pour une période n’excédant pas douze mois supplémentaires qu’en cas de manque de coopération du ressortissant ou de retard dans l’obtention des documents. Dans le cas contraire, la personne doit être totalement libérée. En ce sens, ce projet de loi va à l’encontre de l’esprit et de la lettre tant de la directive, que du droit européen.

Par ailleurs, Marie-Laure Basilien-Gainche nous rappelle l’article 5 1f) de la Convention européenne des droits de l’Homme qui dispose que « toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté sauf s’il s’agit de l’arrestation ou de la détention régulières d’une personne pour l’empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une procédure d’expulsion ou d’extradition est en cours ». Le but de la rétention administrative est donc la vérification de l’identité du migrant et en ce sens, une augmentation de celle-ci semble tout-à-fait disproportionnée et injustifiée. Une nouvelle fois, le droit européen s’en trouve détourné.

En outre, pour parvenir à un délai de six mois pour le traitement des demandes d’asile comme énoncé par le projet de loi, Marie-Laure Basilien-Gainche n’est pas sans nous rappeler que le personnel de la CNDA se devrait d’être doublé pour parvenir à étudier des situations individuelles très complexes et considérer véritablement la situation de la personne. A cela, il convient de se remémorer la grève récente historiquement longue de vingt-huit jours à la CNDA. « Un traitement expéditif des demandes d’asile ne va jamais dans le sens des droits fondamentaux et va consolider la fabrique légale de l’immigration irrégulière », argue Marie-Laure Basilien-Gainche.

En tout état de cause, la France semble suivre la voie de son voisin germanique. Le gouvernement fédéral allemand a adopté une série de mesures en 2016 qui a permis d’accélérer le traitement des demandes d’asile à moins deux mois pour la majorité. Cela est permis grâce à une plus grande collaboration entre l’État fédéral et les Länder. De même, le délai de recours porté à quinze jours devant la CNDA est identique en Allemagne et au Royaume-Uni. Il est tout de même à noter que l’enjeu est différent en Allemagne puisque le nombre de demandes d’asile atteint les 745 000 demandes en 2016 contre 104 000 demandes en France ; l’Allemagne recensant 57,7% des demandes d’asile en Europe.

A contrario, l’Italie et la Suède accordent, quant à elles, un mois et trois semaines pour permettre aux demandeurs d’asile de faire appel dans des conditions optimales.

L’avenir du droit d’asile et de l’immigration se joue avant tout au niveau de l’Union européenne. Depuis juin 2016, une modification des directives et des règlements sur le droit d’asile est en cours et le IIIe paquet asile [2] est en cours d’examen. Pour parvenir à une meilleure coopération en matière d’asile et d’immigration, encore faudrait-il, selon Marie-Laure Basilien-Gainche, appliquer le droit européen tel qu’interprété par la CEDH et la CJUE, appliquer la Convention de Genève de 1951, dans son esprit et sa lettre : « l’Europe est une maison sur pilotis, l’Union est fondée sur le respect des droits fondamentaux ; si on sabre le pilotis d’une maison, elle s’effondre ». A bon entendeur…

Madame Basilien-Gainche est professeur des Universités à l’Université Jean Moulin Lyon III, membre du réseau du Centre de Recherche et d’Étude sur les Droits Fondamentaux de Paris-Nanterre, du réseau de recherche BorderCriminologies de l’Université d’Oxford, et du Global Migration Center of The Graduate Institute Geneva.

Notes

[1Un recours suspensif est un recours qui suspend l’exécution de la décision contestée pendant la durée de la procédure.

[2Ensemble de directives, adopté pour la première fois en 2003-2004, qui a fait l’objet d’une révision en 2011-2013. Il comprend trois directives : la directive « Qualification » de 2011, la directive « Accueil » de 2011 et la directive « Procédures » de 2013. Le premier « Paquet asile » visait à définir des normes minimales quand le second avait pour objet la définition de normes communes, marquant la volonté de l’Union d’approfondir l’harmonisation des politiques de ses États membres. http://www.senat.fr/rap/l14-425/l14-4252.html

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