Pour contourner les blocages du projet européen et l’impasse d’une réforme des traités, des responsables politiques du continent avancent l’idée d’une « avant-garde fédérale » à quelques États, capable de progresser sur des enjeux-clés. Si l’option présente des mérites certains, pré-désigner les membres de ce noyau dur est inique et contraire à l’esprit démocratique qu’implique le fédéralisme.

Invoquer la sclérose de l’intégration européenne relève du marronnier. La voix de l’Union dans le monde est celle, cacophonique, de 27 chancelleries dont chacune peut bloquer à volonté une position commune ambitieuse. Sa force de frappe économique est souvent limitée à son poids commercial, l’UE ayant des compétences restreintes sur les sujets fiscaux et budgétaires. Son action en matière de défense est circonscrite à la construction d’un hypothétique marché unique de l’armement. Plusieurs États candidats à l’adhésion patientent depuis vingt ans.

La faute, en partie, à ses institutions, à la règle de l’unanimité prévalant au Conseil et forçant la recherche de la position la plus consensuelle, et donc la moins ambitieuse ; à l’absence d’initiative législative du Parlement européen, encore élu sur la base de listes nationales ; au manque de compétences et d’administrations européennes sur les sujets régaliens. Mais aussi au défaut d’authentique vie politique européenne.

Aller « plus vite, moins nombreux »

Des pistes existent pour améliorer le fonctionnement des institutions européennes, mais leur mise en œuvre est hautement complexe : réforme des traités nécessitant un accord unanime de 27 États, dont un nombre croissant est gouverné par des majorités eurosceptiques ; convocation d’une Assemblée constituante après les élections européennes de 2029 notamment. D’autres forces suggèrent un démantèlement progressif de l’Union au profit d’une Europe renationalisée, éclatée et vulnérable, hors de toute rationalité historique et géopolitique.

Face à ces difficultés, une autre voie émerge, celle d’un noyau dur fédéral, à travers lequel un petit nombre d’États volontaires se doterait d’un gouvernement européen efficace et démocratique pour progresser sur les chantiers majeurs de la décennie.

Une récente proposition, récemment développée par l’ancien ministre Bruno Le Maire, elle-même reprise du plan Klingbeil du ministre allemand des Finances et leader du parti social-démocrate, suggère une Europe des Six. Une référence nostalgique aux six États fondateurs des Communautés européennes en 1951, mais sans le Luxembourg et la Belgique et avec l’Espagne et la Pologne. Dans son discours du 17 septembre à Reims, Gabriel Attal suggère une configuration similaire, incluant ces États ainsi que les « pays nordiques ».

L’idée est pragmatique et constitue une alternative prometteuse aux velléités de progrès à 27 ou plus. Elle a cependant une faille considérable : ses auteurs désignent d’emblée les États y participant, selon des critères arbitraires et dénués de méthode. Or, lister d’avance les États voués à constituer un noyau fédéral est une démarche injuste, voire anti-démocratique.

Loterie des puissants

Ces sélections, et leurs émules, souffrent de biais majeurs : elles jouent les présupposés « grands » pays contre les « petits », d’emblée exclus, alors que ces derniers jouent souvent davantage la carte de la coopération européenne en matière de défense, de sécurité ou même de développement industriel. Elles font la part belle à l’Europe occidentale, quasi-monopolistique dans ces schémas, à l’exception d’une Pologne faisant presque figure de lot de consolation pour l’Europe centrale. Aucun État des Balkans n’en ferait partie.

Elles sont également iniques en présupposant que les « grands » États sont plus à même de guider la marche de l’Europe et de renoncer à leurs intérêts nationaux au profit de l’intérêt commun. Or, plusieurs d’entre eux figurent parmi les plus friands en vétos au Conseil européen, vétos généralement guidés par des considérations de politique nationale ; la France, notamment, a été co-responsable de blocages dans le cadre de la politique d’élargissement de l’UE, y compris concernant des États candidats « méritants ».

Enfin, ces projets désignent « par le haut » les États constituant le noyau dur. Contourner des processus pourtant constitutionnellement prévus pour chaque État volontaire, comme des référendums ou un vote du Parlement, est contraire aux principes démocratiques constituant l’essence même du fédéralisme. Le projet est de surcroît politiquement irréalisable, en ce qu’au moins l’un des six États du futur « noyau dur » est résolument hostile à davantage d’intégration, tandis que les autres ont fait preuve d’un zèle très limité pour la promouvoir.

L’Europe fédérale sera démocratique et partira du bas

Pourquoi y inclure l’Allemagne, dont le gouvernement a unilatéralement rétabli le contrôle à ses frontières intérieures pour espérer voir l’AfD perdre son élan ? Pourquoi y inviter l’Italie, dont l’actuelle Première ministre refuse farouchement toute réforme des institutions européennes ? Pourquoi exclure d’office plus d’une quinzaine de pays, et notamment ceux les plus vulnérables aux menaces extérieures – Russie, cyberattaques, désinformation –, et parfois parmi les plus europhiles ?

La constitution d’un noyau dur est certes l’une des voies envisageables pour sortir de l’ornière. Elle est discutée depuis des décennies. Mais elle implique un processus fondé sur le volontariat, autour d’un projet et d’une architecture institutionnelle coconstruits : elle doit inclure les gouvernements prêts à abandonner leur droit de veto, prêts à jouer la coopération au lieu du nationalisme – politique, industriel, culturel –, prêts à accorder au Parlement européen le droit de proposer ses propres lois, prêts à renoncer à soumettre l’agenda strasbourgeois et bruxellois à la popularité de leurs partis dans les sondages nationaux. Autant de revendications sur lesquelles les « Six » ne se sont pas toujours illustrés par leur enthousiasme.

La future Europe fédérale pourrait être constituée, au départ, de tous les pays n’ayant jamais usé de leur droit de veto au Conseil. Ironiquement, pour le meilleur et pour le pire, la France n’en ferait pas partie.