Pour un débat sur une réforme du droit européen de la concurrence

La domination chinoise des marchés pousse-t-elle l’Union européenne à redéfinir sa conception de l’intérêt collectif ?

, par Susanna Schmitt, traduit par Julien Piron

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Pour un débat sur une réforme du droit européen de la concurrence
L’UE doit de plus en plus faire face à la pression économique de Pékin. Photographie : Pixabay / jplenio / Pixabay Lizenz

Une question se pose pour l’Union européenne : doit-elle redéfinir son concept d’intérêt collectif présent dans son droit de la concurrence, un concept au cœur des libertés individuelles, pour renforcer son poids sur le front économique et sur la scène internationale ?

Cette question sans nul doute brulante plonge ses racines dans la situation confuse sur les marchés internationaux. Ces derniers sont les témoins d’une opposition entre le principe d’un ordre de marché (ordo- ) libéral soutenu par l’UE et la montée d’un ordre de marché centré sur l’État, poussé par la recherche de perfection en Chine et ensuite adopté par les États-Unis. Les subventions étatiques et les limitations d’accès au marché de la Chine y sont le principal facteur de distorsion de la concurrence, distorsion au détriment des entreprises européennes sur les marchés internationaux.

Par le passé, un des objectifs principaux de l’UE était de pousser la Chine à calquer sa politique économique sur le modèle européen afin de renforcer l’économie intérieure du Vieux Continent face à la concurrence internationale — et, au passage, de ne pas perdre son pouvoir politique en même temps que sa puissance économique. L’UE appelait donc régulièrement à une concurrence « juste », désignée dans les documents officiels sous les termes de « conditions de concurrence équitables ». Afin d’appuyer ses exigences, elle savait se montrer conciliante, mais aussi menacer de représailles.

En ce qui concerne sa dernière publication sur sa stratégie à l’égard de la Chine en particulier, la Commission a haussé le ton. Dans le cadre du sommet UE-Chine organisé le 9 avril à Bruxelles, la Chine a réagi aux critiques de la Commission en annonçant de nombreuses concessions en faveur d’une concurrence juste. Reste à voir si ces paroles seront suivies d’actes. Jusqu’à présent, les tentatives d’influer sur la politique économique du Parti communiste sont restées lettres mortes. Tant les forums multilatéraux, tels que celui offert par l’Organisation mondiale du commerce et que les négociations bilatérales n’ont pas permis de convaincre la Chine d’ouvrir ses marchés aux entreprises étrangères et de réduire les subventions considérables qu’elle verse à ses entreprises.

En outre, un débat initié par l’Allemagne et la France, membres fondateurs, et amplifié par le refus de fusion entre Siemens et Alstom opposé par l’autorité européenne de la concurrence, cherche une solution au problème du désavantage concurrentiel des entreprises européennes face aux chinoises. Cette solution devrait s’inscrire dans une stratégie industrielle européenne accompagnée d’une réforme du droit de la concurrence.

Deux modèles théoriques s’opposent : la concurrence est-elle une fin ou un moyen ?

Comme l’écrivait Adam Smith, économiste classique et précurseur du libéralisme, dans la Richesse des nations en 1776, la poursuite de l’intérêt individuel favorise le bien commun grâce à la main invisible des marchés, à condition que chacun dispose de la liberté d’agir comme bon lui semble. La concurrence est dès lors devenue un élément constitutif de tout ordre économique de marché. Toutefois, le libre jeu des marchés conduit tout aussi naturellement au profit, aux innovations et à la croissance qu’aux inégalités inévitables des fusions-acquisitions et des monopoles, dangers potentiels pour les libertés individuelles.

C’est pourquoi la pertinence d’une intervention de l’État sur les marchés pour réguler la concurrence a rempli des bibliothèques entières. Néanmoins, la question de l’opportunité d’un cadre étatique à la concurrence ainsi que celle de son éventuelle forme fait encore couler beaucoup d’encre. Pour certains, la concurrence représente une fin en soi ; pour d’autres, elle n’est qu’un moyen d’obtenir des résultats.

La conception des premiers place la concurrence au cœur de leurs préoccupations. À leurs yeux, la concurrence représente bien plus que la répartition efficace des richesses telle que prévue par Adam Smith puisqu’elle garantit avant tout la protection de l’individu face au pouvoir économique de l’État et des autres acteurs du marché. Il faut dès lors parfaire la concurrence et, pour ce faire, interdire les ententes et l’abus de position dominante ainsi que contrôler des fusions et subventions.

Au contraire, l’autre approche, plus ancienne, considère la concurrence comme un moyen pour atteindre un objectif défini au préalable. John Maurice Clark, père américain du concept de concurrence effective en 1961 et partant précurseur sur ce point central de la pensée keynésienne, peut être considéré comme le représentant le plus important de cette approche. Selon celui-ci, l’État définit des objectifs en matière de répartitions des ressources et a recours au droit de la concurrence pour atteindre ses objectifs, par exemple des prix bas pour les consommateurs ou la création d’emplois.

Toutefois, on retrouve également cette approche chez des économistes fondamentalement opposés à l’intervention de l’État dans le marché. Par exemple, l’école de Chicago soutient que les restrictions légales à la libre concurrence devraient être soit complètement abolies, soit réduites au minimum, étant donné que les ententes et les fusions peuvent se justifier par des gains d’efficacité.

En principe, toute action d’un agent économique sur le marché restreint la liberté d’un autre intervenant sur ce marché. Ces deux approches diffèrent principalement par le poids qu’elles confèrent, lors de l’élaboration du droit de la concurrence, à la protection des libertés individuelles et aux objectifs d’intérêts publics apportés par la concurrence.

Le droit européen de la concurrence : quand la concurrence est un cadre

Le droit de la concurrence de l’Union européenne, introduit dès 1957 par le traité de Rome, vise à prévenir des situations sur le marché qui faussent considérablement la compétition au détriment de la liberté de concurrence. Il s’agit donc d’un régime de concurrence fondé sur la primauté de la liberté individuelle qui vise à établir une concurrence optimale sur la base de l’équilibre naturel.

Le droit européen de la concurrence prévoit toutefois une exception à ce principe : il tolère les ententes, les aides, les fusions et les abus de positions dominantes, sources importantes de distorsion de la concurrence, à condition que la situation se justifie par des gains d’efficacité au profit des consommateurs et que la concurrence sur le marché concerné n’en soit pas fondamentalement faussée. La décision d’accorder une telle dérogation est du ressort de la Commission, qui est à son tour tenue de respecter l’interprétation du droit de la concurrence de la Cour européenne de justice.

Le droit chinois de la concurrence : quand la concurrence représente un outil au service de la politique économique

Il aura fallu attendre 2007 et la réforme de son marché pour que la Chine instaure un régime de concurrence par sa loi antimonopole. Contrairement au droit européen de la concurrence, la Chine considère la concurrence comme un moyen pour arriver à des résultats. Son droit de la concurrence stipule explicitement que les comportements visant à protéger « les intérêts légitimes sur les marchés internationaux et dans les relations internationales » ne contreviennent par principe pas au droit de la concurrence. En outre, les avancées techniques, l’élaboration de produits, les gains de performances ou la réduction des couts sont tolérés sans exception.

Les autorités adoptent également une lecture de ce droit de la concurrence désavantageuse pour les entreprises européennes. Il semble que les autorités chinoises de la concurrence s’en prennent considérablement aux entreprises étrangères injustement accusées de fausser la concurrence, comme le montre une étude de l’institut Bruegel de 2013. Les autorités se servent dès lors des instruments de la loi antimonopole pour lutter contre l’inflation et favoriser ses entreprises nationales par rapport aux entreprises étrangères.

Pour résumer : une politique européenne de la concurrence sous influence chinoise ?

L’UE se trouve face à un dilemme : dans le cadre européen de concurrence ordo-libérale, les entreprises européennes ont de moins en moins de chance face à leurs concurrentes chinoises, mais harmoniser son droit avec la Chine irait de pair avec l’abandon de la primauté des libertés individuelles, du moins en matière de droit de la concurrence. Il semble cependant que le Commission y ait déjà trouvé réponse. En effet, depuis la fin des années 1990, sa lecture du droit de la concurrence est, dans les faits, de plus en plus pragmatique. Par l’introduction de son « approche plus économique », elle a généralisé le régime de dérogations octroyées pour augmenter l’efficacité du droit européen de la concurrence et, ce faisant, a de facto redéfini le principe d’intérêt commun dans la concurrence. Cette attitude a fait l’objet de nombreuses critiques, car la Commission ne dispose pas d’un tel mandat en tant qu’organe exécutif. Par leur demande d’une réforme du droit de la concurrence, l’Allemagne et la France ont relancé un vieux débat interne sur l’opportunité d’inscrire dans les textes européens le changement de paradigme déjà opéré dans les faits par la Commission. Une telle mesure nécessiterait l’adoption d’un nouveau traité européen. Lors de sa présidence du Conseil de juillet à décembre 2020, le gouvernement allemand entend enclencher ce processus par une réforme du règlement sur les concentrations, règlement responsable de l’échec de la fusion Siemens-Alstom.

Il s’en dégage l’impression que l’influence exercée par la Chine sur la scène internationale pousse l’UE à réajuster son équilibre entre liberté de concurrence pour les individus et intérêts économiques communs. Cela entraine une perte de poids des libertés individuelles, objectif initial du droit européen de la concurrence, au profit des intérêts communs de compétitivité économique et, au passage, du pouvoir politique extérieur. Les libertés individuelles se trouvent au cœur du libéralisme. Or, la république forme le cadre politique où se matérialise ce principe. Elle seule peut donc définir les intérêts communs puisqu’ils touchent aux libertés individuelles. Le cadre européen ne permet toutefois actuellement pas la définition de tels objectifs.

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