Sul governo europeo

«Per questo Willy Brandt era nel giusto quando ha affermato che il Parlamento europeo deve avere il ruolo di un’assemblea costituente permanente, e per questo noi stessi abbiamo mostrato che il caso costituzionale europeo è un caso di costituzionalismo graduale, mostrando però nel contempo — è questo l’aspetto fondamentale della questione — che questo gradualismo ha bisogno di due pilastri — il voto europeo e il governo europeo. ….E se i governi nazionali cercheranno di fare una politica europea senza un governo europeo noi dobbiamo accettare questa sfida. Dobbiamo accettare il discorso sui problemi europei, e mostrare ogni volta con pazienza l’aspetto della questione che tutti capiscono: per risolvere i problemi europei ci vuole un governo europeo.»

M. Albertini – Rapporto al Comitato federale dell’UEF del 29-30 novembre 1980, Il Federalista, XXII (1980), nr. 4.

«Bisogna pertanto studiare una forma di governo che sia: a) democratico, non solo perché non si deve rinunciare alla democrazia, ma anche perché solo con la democrazia si possono mobilitare le forze sociali e politiche indispensabili per le scelte richieste dallo sviluppo dell’unione economico-monetaria e delle politiche comuni; b) capace di agire nella sfera economica e in quella monetaria… e valersi della struttura amministrativa attuale della Comunità; c) capace di fornire un punto di appoggio per il rafforzamento della Comunità, cioè non solo per l’allargamento, ma anche per l’estensione graduale del suo ruolo nei settori della politica estera e della difesa.»

M. Albertini – La proposta del MFE per il dibattito sulla riforma istituzionale della Comunità, Il Federalista, XXIII (1981), nr. 2.

Questi due brani di Mario Albertini dei primi anni ’80 ripropongono, sotto l’aspetto teorico, il tema della transizione verso la formazione di un governo europeo compiuto. Un tema ancora attuale.

Sono gli anni del primo Parlamento europeo eletto dai cittadini, della legislatura in cui Altiero Spinelli avvia l’iniziativa del Club del Coccodrillo per varare la riforma delle istituzioni dell’allora Comunità Europea, orientandola verso uno sbocco federale. Per i federalisti, conclusa con successo la battaglia per elezione diretta, si pone il problema di definire il rapporto tra la battaglia per le riforme della Comunità e l’affermazione di una prima forma di ‘governo europeo’.

È proprio in quegli anni, quando la Comunità, ancora priva di una moneta europea, stenta persino a mantenere una politica agricola comune, che emerge, attorno alla questione del governo europeo, il tema della transizione dal livello confederale a quello federale, cioè della ricerca delle istituzioni intermedie che consentono di far crescere il livello federale di governo. È il metodo del gradualismo costituzionale che Albertini sviluppa in quegli anni.

“L’idea del governo europeo implica necessariamente l’idea di uno Stato europeo….Ma la costruzione di uno Stato europeo non si può affermare con un solo atto costituzionale e costituente. In ogni caso, anche la fase costituzionale dell’unificazione europea, come quella pre-costituzionale già in corso – e che si può considerare conclusa e oltrepassata con il riconoscimento del diritto di voto europeo – avrà un carattere graduale. La ragione sta nel fatto che, a differenza delle imprese costituzionali del passato, uno Stato europeo cui dare forma nuova non esiste. Questo Stato è da costruire; e la sua costruzione può essere solo graduale perché si tratta di aggiungere, alla struttura attuale della Comunità, una diplomazia europea, una difesa europea, e così via. Ne segue che la questione del governo europeo comporta due problemi nettamente distinti: quello, per ora soltanto teorico, dell’assetto finale della Comunità (Unione, cioè Stato federale compiutamente sviluppato), e quello pratico delle scelte da fare nel contesto politico attuale per assicurare sia il funzionamento efficace e democratico della Comunità, sia il progresso dell’unificazione europea (rafforzamento e allargamento)”*

Dunque, il metodo del gradualismo costituzionale consente di sviluppare la battaglia per il governo europeo sotto l’aspetto pratico, cioè delle “politiche europee da fare nel contesto politico dato”, facendo emergere, di volta in volta, l’aspetto di potere insito in queste politiche e che si collega allo sviluppo di un governo europeo efficace.

È questo metodo che ha consentito, ad esempio, di sviluppare la battaglia per la moneta unica, che determinò sia il “funzionamento efficace” delle politiche comunitarie esistenti (agricola, commercio internazionale e mercato interno) sia un avanzamento del processo in termini di potere (governo federale della moneta). Questo problema si è riproposto nel corso della crisi internazionale iniziata nel 2008, quando emerse che la sola politica monetaria non era sufficiente a fronteggiare la crisi dei debiti sovrani. E che, pertanto, occorreva accompagnare al governo federale della moneta qualcos’altro che consentisse di stabilizzare il sistema.

Come sappiamo, la risposta ottimale sarebbe stata quella di dar vita ad una politica fiscale europea capace di alimentare un grande piano europeo di investimenti (come fece il presidente Obama negli USA), in modo da porre rimedio alla “zoppia di Maastricht” (una moneta senza Stato). Si crearono invece solo istituzioni e regole per un controllo europeo sui bilanci nazionali (il Fiscal compact, il Two/Six-Pack e il Semestre europeo).

Unitamente al M.E.S. (Fondo Salva-Stati), queste misure stabilizzarono temporaneamente la situazione e consentirono di creare un pezzo ‘minore’ di sovranità federale, quella sui bilanci degli Stati. Oggi nessun Paese è del tutto sovrano sul proprio bilancio, ma, come in un meccanismo federale, deve tener conto dei vincoli generali di sistema (livelli del deficit annuale e del debito) che, come ha mostrato il caso greco (e ora italiano), si possono estendere anche gli indirizzi di politica economica. Sia pur in modo non lineare, il gradualismo costituzionale ha creato un altro mattone del governo federale.

Un problema parzialmente risolto ne propone subito dopo altri. Oggi l’Unione europea si trova priva di poteri e strumenti efficaci per fronteggiare tre grandi sfide: quello dello sviluppo sostenibile, dell’immigrazione e della sicurezza. Sono temi che richiedono scelte politiche decisive (quale sviluppo, quale politica migratoria, quale sistema di difesa e quale politica estera). Sul punto Albertini è chiaro: “se i governi nazionali cercheranno di fare una politica europea senza un governo europeo noi dobbiamo accettare questa sfida mostrando con pazienza l’aspetto della questione che tutti capiscono: per risolvere i problemi europei ci vuole un governo europeo”.

E qui veniamo al secondo brano sopra citato. Secondo Albertini ci vuole innanzitutto un “governo democratico europeo”, perché solo con la democrazia si possono mobilitare le forze sociali e politiche indispensabili per le scelte richieste dallo sviluppo dell’unione economico-monetaria e delle politiche comuni. Ciò significa che senza l’intervento delle forze economico-sociali e di quelle politiche non si può determinare il consenso necessario per sviluppare le politiche europee da fare. È il tema dello sviluppo del rapporto tra i “corpi intermedi della società” (partiti, sindacati, società civile organizzata) e il ‘governo’ da una parte; e quello del rapporto tra il governo e il Parlamento.

In secondo luogo, il governo europeo deve essere “capace di agire nella sfera economica e in quella monetaria … e valersi della struttura amministrativa attuale della Comunità”. Ciò significa che deve disporre di risorse materiali adeguate, autonome (non dipendenti dagli Stati). E che deve contare su una propria amministrazione per attuare la politica che intende svolgere. È il tema che oggi definiamo “risorse proprie” dell’Unione (tasse europee), cruciali per dare al governo europeo la possibilità di dispiegare la politica economica che ritiene necessaria, sulla base di una propria maggioranza. E deve poter disporre di strumenti amministrativi adeguati a conseguire gli obiettivi fissati.

In terzo luogo, il governo europeo deve “fornire un punto di appoggio per il rafforzamento della Comunità… per l’estensione graduale del suo ruolo nei settori della politica estera e della difesa”. Ciò significa che il rafforzamento del governo dell’Unione – oggi prevalentemente economico – rappresenta la base per estendersi poi alla politica estera e alla difesa. È il tema della fine del potere di veto degli Stati, condizione perché il governo dell’Unione possa manifestarsi pienamente.

Dunque, Il governo dell’Unione deve essere il frutto della democrazia europea, cioè del voto dei cittadini europei. Deve essere capace di agire, cioè deve poter disporre di risorse e di strumenti operativi non dipendenti dagli Stati. Non solo in campo economico, ma anche sulle questioni da cui dipende la sicurezza dell’Europa.

Il problema della formazione del governo europeo nel suo aspetto pratico ci consente di individuare, di volta in volta, il punto (di potere) su cui far leva per operare passaggi di potere dagli Stati all’Unione. Risorse proprie e fine del veto consentono di dar vita a politiche comuni nei diversi campi in cui un governo europeo si rende necessario. È allora proprio questa battaglia “sulle politiche da fare “che evidenzia, di volta in volta, quelle contraddizioni che consentono di trasferire poteri e risorse dal livello nazionale a quello europeo, come “mattoni” di un edificio federale da costruire.

* M. Albertini – La proposta del MFE per il dibattito sulla riforma istituzionale della Comunità, Il Federalista, XXIII (1981), nr. 2.