Syrie : le grand échec diplomatique de l’UE

L’UE est consciente de son incapacité d’agir :

« Les efforts pour endiguer la spirale de violence en Syrie et les efforts pour une paix durable doivent être redoublés. Seule une transition politique peut mener à un tel résultat.  » (Jean-Claude Juncker, 7 avril 2017)

« L’Union européenne appelle le Conseil de Sécurité des Nations Unies à prendre une décision ». (Frederica Mogherini, 6 avril 2017)

« L’Union européenne demande à la Russie d’exercer ses moyens de pression sur la Syrie ». (Frederica Mogherini, 6 avril 2017)

« L’Union européenne croit fermement qu’il ne peut y avoir aucune solution militaire au conflit » (Jean-Claude Juncker, 7 avril 2017)

« Les frappes américaines en Syrie illustrent une détermination nécessaire contre les attaques chimiques barbares » (Donald Tusk, 7 avril 2017)

Les politiques européennes se restreignent au « plus petit dénominateur commun » : l’aide et les pressions économiques.

Discours langue de bois ? En fait, ces derniers dissimulent les jeux de pouvoir et les complexités institutionnelles au sein de l’UE, qui l’empêchent de s’affirmer comme un véritable acteur global. Dommage, alors qu’elle avait eu un rôle positif – entre médiation et pressions considérables – en amont de l’accord iranien en juillet 2016.

Ces jeux de pouvoir sont le reflet de la constellation d’intérêts des Etats-membres, qui divergent naturellement, et ce d’autant plus compte tenu de la complexité de la situation au Levant. Alors que la France et le Royaume-Uni sont les plus fervents partisans d’un départ de Bachar el-Assad [1], l’Italie, l’Espagne, ou encore l’Allemagne, la Hongrie et surtout la République Tchèque sont plus mesurés, notamment quant aux frappes américaines, qu’ils affirment « comprendre », mais souhaitent « négocier avant tout ».

Or, l’architecture décisionnelle de l’Union européenne fait qu’en matière de sécurité et de défense, les décisions se prennent à l’unanimité, conférant un droit de véto de facto à tout Etat-membre réticent. Démocratique : oui ; efficace : non.

Les politiques de l’UE en Syrie se limitent au plus petit dénominateur commun : entre sanctions économiques, aide humanitaire et promesses de financements pour le développement (sous condition d’une transition politique). On retrouve alors la nature fondamentale de l’Union : une union économique [2]. Contrairement aux décisions diplomatiques et sécuritaires, ces décisions sont d’autant plus facilitées qu’elles reposent sur des décisions à la majorité qualifiée, et non par consensus.

Les 4 et 5 avril (triste coïncidence ?) avait d’ailleurs lieu à Bruxelles la conférence multilatérale sur la situation en Syrie. S’est alors posée la question de la reconstruction de la Syrie, une immense opportunité européenne de s’affirmer comme un acteur majeur et utiliser ses puissants leviers économiques pour (enfin) jouer son rôle de puissance normative, rôle auto-attribué et qui déçoit. La Russie n’a de son côté aucun moyen de contribuer (on oublie facilement que son PIB est plus faible que celui de l’Italie), l’Iran non plus et les Etats-Unis, quant à eux, tendent à s’extirper du Moyen-Orient.

Surprise ! C’est alors que l’on retrouve nos oppositions intra-européennes : du côté le moins conciliant du spectre, la France et le Royaume-Uni souhaitent utiliser la promesse européenne de 200 à 300 milliards pour la reconstruction comme carotte financière vers une transition politique ; de l’autre, on retrouve des pays comme la République Tchèque, plus conciliants avec Damas. Malgré ces dissensions, ces politiques peuvent être mises en place, car il s’agit de politiques économiques dont la décision se prend (heureusement) à la majorité qualifiée.

L’échec d’une politique coercitive économique : Damas se fiche des pressions économiques !

Deux hypothèses : soit l’Union Européenne agit par pure naïveté, soit elle se ment à elle-même. Dans le second cas, l’UE aurait conscience de ne pas pouvoir atteindre un engagement diplomatique et sécuritaire, par manque de consensus.

Le régime de Damas se fiche des pressions économiques ! Et cela pour deux raisons principales :

1. Le régime vit sous perfusions de l’Iran (financièrement, militairement via l’action du Hizbollah, et en pétrole) et de la Russie (présence militaire et aides matérielles).
2. Les promesses financières européennes concernent bien entendu l’intégralité du territoire et non pas le cœur du régime (« la Syrie utile »), mais le régime se moque bien de voir les régions à l’Est de l’axe Alep-Homs-Damas-Soueïda sombrer ! Son objectif premier : se maintenir au pouvoir.

Les seules pressions efficaces contre le régime de Bachar el-Assad sont militaires, comme lorsque Moscou cesse ses bombardements et que les rebelles se mettent à avancer. Cela met à mal l’idée que les contraintes et promesses économiques mèneraient à une transition politique prochaine. Lorsque Federica Mogherini appelle à l’aide les Nations Unies, c’est parce qu’elle comprend que les mesures économiques de l’UE ne suffisent pas. Mais cela témoigne surtout de l’échec européen à prendre des mesures coercitives au niveau sécuritaires et diplomatique, mesures que l’UE tente désespérément de déléguer aux Nations Unies.

C’est un nouvel échec à faire face à une crise dont les conséquences morales, sécuritaires et humanitaires sur l’UE sont considérables, après la délégation à la Turquie de la gestion des flux de migrants lors de l’accord en mars 2016. L’UE est en échec, et est incapable de prendre ses responsabilités politiques, tant pour des questions institutionnelles que d’un refus des Etats-membres à atteindre une volonté politique commune.

La question militaire : des divisions européennes aux divergences entre Jean-Claude Juncker et Donald Tusk.

Sur la question militaire, l’UE restera éternellement partagée entre les interventionnistes et leurs opposants. Ironiquement, les « Vieille » et « Nouvelle » Europe chères à Donald Rumsfeld [3] se sont inversées depuis 2003. La sortie future du Royaume-Uni ne fera d’ailleurs que renforcer la frilosité de certains Etats-membres qui souhaitent que l’Europe limite ses interventions extérieures. Les divisions européennes se concrétisent encore plus depuis les frappes américaines, des dissensions entre ministres de chaque Etat-membre donnant leurs avis sans aucune concertation et cohérence européenne, jusqu’à la division qui semble naître entre un Juncker réticent à l’option militaire et un Donald Tusk légitimant les frappes américaines.

Si l’UE demeure incapable d’avoir un poids diplomatique fort et cohérent, il semble malheureusement évident qu’au-delà des pressions économiques, une coercition militaire apparaît difficilement évitable. Cela passe par des frappes ponctuelles ou tout simplement par une menace de frappes. L’OTAN ? On imagine difficilement les Etats-Unis le vouloir, leurs frappes récentes ne démontrant pas de volonté stratégique mais étant probablement plus une question de politique intérieure. Certains pays européens ? Difficilement. Bachar el-Assad a probablement de longues années devant lui…

Pour une Grand Strategy européenne : « Connais ton adversaire et connais-toi toi même. » (Sun Tzu)

L’incapacité de l’Union à être proactive diplomatiquement peut être résumée en une phrase : l’UE n’a pas de stratégie, et pas de tactiques cohérentes.

Alors que l’UE a longtemps sous-estimé la solidité du régime d’Assad, en minorant l’engagement iranien, elle semble aujourd’hui relativement bien analyser l’appareil d’Etat syrien, ses ressources et sa psychologie politique. En revanche, elle semble malheureusement surestimer ses propres capacités diplomatiques. « Connais-toi toi-même » disait Sun Tzu. Le fait est que la politique sécuritaire et diplomatique de l’UE est empêchée par l’absence de consensus.

Deux solutions :

1. La supranationalisation du processus de décision en matière diplomatique pour passer à des décisions prises à la majorité ? Impensable ?
2. L’UE doit être lucide quant à ses désaccords et déléguer de telles tâches : Nations Unies ? OTAN ? le « EU3 » (France, Royaume-Uni, Allemagne) ?

L’UE semble aujourd’hui opter pour la seconde option.

La question à laquelle la diplomatie européenne devrait tenter de répondre est : quels modus operandi et tactique coercitive adopter afin de limiter le soutien militaire russe en Syrie et favoriser les conditions d’un vote russe favorable aux Nations Unies. Celle-ci divise, entre les nombreux partisans d’un rapprochement avec la Russie et ceux souhaitant maintenir les sanctions à leur niveau actuel, position que Monsieur Macron s’empressera de prôner maintenant qu’il est élu à la présidence de la République.