Tirer les leçons de la Covid-19 : vers une Union européenne de la santé

, par Juuso Järviniemi, Kalojan Hoffmeister

Tirer les leçons de la Covid-19 : vers une Union européenne de la santé
Photo : Pixabay /1662222

Alors que le coronavirus ne connaît pas de frontières, les systèmes de santé chargés de répondre à la crise sont gérés au niveau national. Les acteurs internationaux ont été pris au dépourvu dès le début de la pandémie : surtout, l’Organisation mondiale de la santé s’est largement limitée à émettre des recommandations que les différents pays ont choisi de suivre ou d’ignorer. Pour sa part, l’Union européenne n’a pu faire autrement que de regarder avec admiration les gouvernements nationaux prendre des mesures drastiques, comme la fermeture des frontières. Comme tant d’autres crises de notre mémoire récente, la pandémie a montré qu’une réponse internationale coordonnée serait la meilleure façon de répondre à des problèmes qui sont par nature transnationaux. L’Europe devrait tirer les leçons de cette crise et se remettre en ordre en lançant une Union européenne de la santé.

Le chemin parcouru jusqu’à présent : Difficultés et réalisations en matière de coordination de la réponse à la crise sanitaire

L’idée d’une « Communauté européenne de la santé » a été présentée pour la première fois déjà dans les années 1950 par le gouvernement français. Le plan préconisait un régime commun d’assurance maladie, l’harmonisation des politiques de santé publique et des efforts de recherche communs en médecine. Bien que cette idée ne se soit pas concrétisée à l’époque, la nécessité et la volonté de coopération en matière de santé n’ont pas disparu pour de bon.

Si l’on se réfère à l’année 2020, l’accès des travailleurs de la santé aux équipements de protection individuelle (EPI), tels que les masques et les gants, a fait l’objet d’un débat essentiel. Alors que le coronavirus arrivait en Europe, un certain nombre de pays européens ont imposé des interdictions d’exportation pour éviter que ces équipements ne soient vendus à un autre pays. Par exemple, l’Allemagne a imposé une interdiction le 4 mars, mais l’a levée le 19 mars, la Commission européenne étant intervenue et ayant menacé l’Allemagne d’une procédure judiciaire. L’UE a imposé sa propre interdiction à l’échelle européenne à la mi-mars, jusqu’à ce qu’elle soit levée le 10 juin.

La pandémie n’est pas terminée, que d’autres querelles sur les approvisionnements vitaux se profilent à l’horizon. Les pays du monde entier font déjà la course pour obtenir le vaccin contre le coronavirus dès qu’il sera disponible. La nouvelle selon laquelle les États-Unis achèteraient la quasi-totalité du stock mondial de remdesivir, un médicament utilisé pour aider à la guérison des patients atteints de coronavirus, illustre la concurrence féroce qui pourrait s’exercer pour les futurs stocks de vaccins.

Des conflits en Europe sur la question de savoir quel pays doit vacciner sa population en premier porteraient atteinte à la solidarité européenne, déjà mise à rude épreuve. La bonne approche consisterait plutôt à fonder les décisions sur la disponibilité, la nécessité et l’égalité, et non sur les frontières nationales. Tous les regards sont tournés vers la Commission européenne, en tant qu’institution chargée d’agir dans l’intérêt européen. En juin, la Commission a en effet annoncé qu’elle concluait des « accords d’achat anticipé » avec les fabricants de vaccins au nom des États membres, et a (proposé l’achat conjoint de vaccins au niveau européen, précisément pour éviter les querelles entre les États membres. Au printemps dernier, la Commission a déjà acheté des équipements de protection individuelle pour 25 États membres et elle a en outre financé un stock européen commun d’équipements médicaux « rescEU ».

Si les marchés publics garantissent, dans le langage du marché unique, la libre circulation des marchandises en Europe, nous avons également été témoins de cas de « libre circulation des patients ». Notamment, les récits d’hôpitaux allemands traitant un certain nombre de patients venant d’Italie et des régions frontalières françaises ont donné du courage aux Européens au printemps. Comme l’a noté Deutsche Welle Mark Hallam, le traitement des patients par-delà les frontières peut être crucial lorsque certains pays sont confrontés à plus de cas de coronavirus que d’autres.

Ce que disent les traités : La dimension juridique de la santé publique européenne

Dans les traités de l’UE, la disposition clé concernant la santé est l’article 168 du TFUE. Alors que cet article donne un principe directeur pour les politiques de l’UE, à savoir qu’ « un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de l’Union », la politique de santé est en principe une compétence essentielle des États membres. L’Union n’est habilitée à coordonner ou à compléter les actions des États membres qu’en vertu de l’article 6, deuxième phrase, point a), du TFUE, en liaison avec l’article 2, paragraphe 5, du TFUE. Cette répartition fondamentale des compétences a marqué l’approche de l’UE dans la crise de Coronavirus : les États membres ont mis en œuvre leurs mesures nationales respectives, souvent sans consulter leurs partenaires européens, et la Commission a tenté d’une manière ou d’une autre (au début avec un succès très limité) de coordonner et de créer une réponse européenne commune.

Toutefois, il existe quelques domaines dans lesquels l’Union peut effectivement proposer une législation. Dans les traités, ces exceptions se trouvent dans l’article 168(4), lit. a - c TFUE. En utilisant cette base juridique, en relation avec la clause générale de « rapprochement des législations » de l’article 114, l’UE a pu adopter une réglementation sur l’autorisation de mise sur le marché de divers produits comme les produits pharmaceutiques, les dispositifs médicaux, le sang et les tissus cellulaires, les dons d’organes, les désinfectants et le tabac. Cependant, aucun de ces produits ne semble avoir eu un grand impact sur la réponse commune à la COVID-19. D’autre part, en application d’une autre base juridique, l’UE investit des sommes importantes dans la recherche en matière de santé. Le programme de recherche Horizon 2020, le troisième programme de santé, le fonds de l’UE pour les investissements stratégiques et la politique de cohésion ont tous permis d’investir dans la santé ces dernières années.

Dans un système fédéral, les compétences en matière de santé peuvent être organisées de manière assez différente. Par exemple, en Allemagne (voir art. 74 (1) Nr. 19, 19a et Nr. 7 de la Grundgesetz), Berlin peut légiférer ou réglementer sur l’assurance maladie obligatoire et l’assurance sociale de soins de longue durée, réglementer la protection de la santé, l’admission aux professions de santé, les produits pharmaceutiques et les dispositifs médicaux. Entre-temps, les seize États se concentrent principalement sur la planification hospitalière, les investissements pour les hôpitaux (par exemple, les bâtiments et les gros équipements) et les services de santé publique (par exemple, la prévention des maladies infectieuses).

En d’autres termes, si les autorités nationales sont juridiquement bien équipées pour faire face aux pandémies, même au sein des systèmes fédéraux, ce n’est pas le cas au niveau de l’UE. Il n’est donc pas étonnant que peu de gens sachent qu’il existe un commissaire européen à la santé.

Une vision pour l’avenir : Idées pour réformer la santé publique européenne en adoptant une approche européenne plus forte

Si nous voulons une meilleure coopération et une réponse unie aux futures crises sanitaires, nous devons revoir la manière dont l’UE peut agir dans le domaine de la santé. Pour des raisons évidentes, cette question a été un sujet brûlant dans les discussions liées à l’UE au cours du printemps - nous avons rassemblé quelques idées clés ci-dessous.

Le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC) et l’Agence européenne des médicaments (EMA) sont des agences de l’UE actives dans le domaine de la santé. Ces deux agences, ainsi que le mécanisme de l’UE, devraient recevoir des compétences, un budget et du personnel de transfert, afin de pouvoir mieux répondre aux crises mondiales comme celle à laquelle nous sommes confrontés aujourd’hui. En fait, on pourrait également fusionner l’EMA et l’ECDC et créer une « Agence européenne de la santé » pleinement intégrée selon les termes du député libéral Guy Verhofstadt, « composée des meilleurs experts du continent, au lieu des 27 équipes d’experts [nationaux] dont nous disposons actuellement ».

Pendant la pandémie, la Commission a créé un « groupe d’experts COVID-19 » à l’échelle de l’UE qui a contribué à l’élaboration de lignes directrices communes pour faire face à la crise. Le modèle pourrait être développé en une équipe d’experts permanente et indépendante qui élaborerait des normes, émettrait des recommandations et rédigerait des protocoles communs pour les États membres. En outre, comme l’a fait remarquer le

groupe des socialistes et démocrates

en profitent chaque année. Cependant, une redistribution institutionnalisée de patients chaque fois que le système de santé d’un pays est surchargé serait une approche différente, qui placerait la responsabilité sur les États membres plutôt que de compter sur l’initiative individuelle des patients et la connaissance de leurs droits. Si le secteur de la santé publique d’un État membre ne peut faire face à une crise soudaine et sans précédent, on pourrait donc imaginer d’introduire un équivalent à la clause de solidarité de l’article 222 du TFUE ou à la clause de protection civile de l’art. 196 TFUE dans le chapitre du traité consacré à la politique de santé. Cela permettrait non seulement une aide de l’Union, mais aussi une assistance mutuelle entre les États membres dans le cadre du droit communautaire. Dans le même temps, elle garantirait l’application du principe fondamental de subsidiarité dans le domaine de la santé publique dans les périodes habituelles. La voie à suivre serait soit de réviser les traités, soit d’explorer la clause de flexibilité de l’article 352 du TFUE qui permet au Conseil de prendre une décision à l’unanimité jugée nécessaire pour atteindre les objectifs du traité, même si ces pouvoirs ne sont pas prévus par les traités.

En outre, on pourrait également envisager des normes minimales communes pour les hôpitaux européens. En mai, le groupe des Socialistes & Démocrates au Parlement européen a soulevé l’idée d’une directive qui établirait des critères communs tels que les lits d’hôpitaux, les médecins et les infirmières par tête, le niveau des dépenses de santé, et « l’accès et le caractère abordable des soins de santé pour tous, y compris les populations vulnérables ». Cependant, il est assez douteux que les articles 168 et 114 du TFUE fournissent une base juridique suffisante pour une telle législation. En d’autres termes, le chemin vers des normes minimales passerait par la révision du traité. Une autre idée, plus immédiatement applicable, issue du document de réflexion des socialistes et démocrates, est celle des « tests de stress » pour les systèmes de santé nationaux, semblables aux tests effectués dans les secteurs de l’énergie et des banques, qui permettraient d’évaluer l’état de préparation des systèmes de santé nationaux à toute crise future.

Il est important de noter que les soins de santé sont parmi les activités les plus coûteuses d’un gouvernement, alors que le budget de l’UE reste terriblement limité. Le budget total de l’UE ne représente qu’environ 1 % du PIB global de l’Union, tandis que les États membres consacrent entre 5 et 11 % de leur PIB à la seule santé, selon [données de la Banque mondiale] (https://data.worldbank.org/indicator/SH.XPD.CHEX.GD.ZS?locations=EU). En d’autres termes, la responsabilité de la fourniture de soins de santé resterait toujours du ressort des États membres, l’UE ne pouvant que réglementer et donner des instructions aux États membres. D’autre part, si l’UE exige des normes minimales concernant le niveau de service fourni, des questions se poseraient sur le soutien que l’UE peut apporter aux pays confrontés à des crises financières - ce qui nous amène à passer d’une discussion sur une Union européenne de la santé à une discussion sur une union fiscale.

Enfin, le partage des données sur la santé entre les États membres peut améliorer la mobilité des patients. Selon la Commission européenne, la plupart des Européens « ne peuvent pas accéder facilement à leurs données de santé au-delà des frontières ». Comme solution, la Commission a proposé l’année dernière un format commun pour l’échange des dossiers de santé électroniques, promettant qu’un meilleur échange de données peut non seulement améliorer les soins de santé que reçoivent les patients, mais aussi réduire les coûts car les patients n’ont pas besoin d’être testés deux fois dans deux pays différents. D’autres initiatives de partage des données sont déjà en cours : par exemple, en 2018, treize pays européens ont signé une déclaration sur le partage transfrontalier des informations génétiques, visant à améliorer la prévention des maladies et la compréhension scientifique des maladies grâce à la banque de données plus vaste et mise en commun. En résumé, l’échange de données est un outil crucial qui peut améliorer notre compréhension des problèmes de santé, pour autant que le GDPR et les autres règles de protection des données soient respectés.

Saisir le moment : De la crise au progrès

L’histoire de l’intégration européenne consiste à surmonter les crises ensemble, puis à résoudre les problèmes qui ont aggravé la crise. La Conférence sur l’avenir de l’Europe, qui débutera, espérons-le, à l’automne prochain, arrivera juste à temps pour accueillir les débats sur une Union européenne de la santé. Dans ces discussions, il est nécessaire de garder à l’esprit le principe de subsidiarité : la fourniture de soins de santé est l’une des principales tâches des gouvernements nationaux depuis des décennies, et continue d’être exercée au mieux aux niveaux national et régional. En même temps, la coordination de l’action au niveau de l’UE peut améliorer la qualité des soins de multiples façons. La pandémie de COVID n’étant pas encore terminée, une coopération plus approfondie en matière de santé correspondrait à l’esprit du temps.

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