Die Europäische Friedensfazilität - Leuchtturmprojekt der Militärhilfe für die Ukraine und Geburtsstunde einer gemeinsamen europäischen Verteidigung.

Der Ursprung der EFF: Athena-Mechanismus und Afrikanische Friedensfazilität

Die Europäische Friedensfazilität ist ein relativ junges Instrument, sie wurde in einer Entscheidung des Europäischen Rats vom 22. März 2021 unter der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) ins Leben gerufen. Allerdings vereinigt die EFF zwei, schon seit 2004 bestehende, Mechanismen: den Athena-Mechanismus und die Afrikanische Fazilität. Der erste war ein Finanzierungsinstrument für militärische Operationen in Drittländern und in seinem Format relativ ähnlich der EFF. Bei der Afrikanischen Fazilität handelt es sich um einen Mechanismus, der auf die Abrüstung der Zivilbevölkerung abzielt. Im Konkreten können Menschen Waffen, die sie besitzen, gegen eine Geldsumme abgeben, unter anderem in Folge des Konfliktes in Ruanda. Während diese beiden Vorgänger bereits die Finanzierungsvorrechte für auswärtige Einsätze erfüllten, war das Ziel ihrer Fusion, die Funktionsfähigkeit zu erhöhen. Der Anwendungsbereich wird auf alle Drittländer ausgeweitet, also auch auf die Ukraine. Dadurch bekommt die EFF eine globale Dimension.

Die EFF, ein neues Element für die EU beim Thema Verteidigung

Das Ziel der EFF ist es, die EU zu befähigen, um “Konflikte zu verhindern, Frieden zu schaffen und die internationale Sicherheit zu verstärken”. In diesem Sinn gibt die EFF als Finanzierungsinstrument den legalen Rahmen, das militärische Vermögen von Ländern und anderen regionalen Gruppierungen auf der ganzen Welt zu stärken. Dabei wird die EFF auf zwei Ebenen angewandt: Erstens, durch die Finanzierung der EU-Mitglieds Armeen für Operationen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) in Drittstaaten, also die Säule “Operationen”. Zweitens erlaubt die EFF, Akteure in Drittländern direkt finanziell zu unterstützen, im Einklang mit den Artikeln 28 und 30 des EU-Vertrags (Säule: “Unterstützende Maßnahmen”). Im Speziellen können Mittel für militärische Ausrüstung, Infrastruktur und technische Hilfe über die EFF bereitgestellt werden.

Heute wird die EFF in 9 aktiven militärischen Einsätzen angewandt, in Europa (z.B. Ukraine, Bosnien-Herzegowina), Afrika (z.B. Zentralafrikanische Republik, bis vor kurzem Niger) und im Nahen Osten. Dennoch ist der wichtigste Teil des bewilligten Budgets im Moment für die ukrainischen Streitkräfte bestimmt. Sieben Maßnahmenpakete sind dafür sukzessiv bewilligt worden, zuletzt im März 2023 Mittel zum Kauf von Munitionsnachschub. Unter “Operationen” gefasst, trägt die EFF mit 16 Millionen Euro zur Finanzierung der militärischen Unterstützungsmission zur Unterstützung der ukrainischen Streitkräfte (EUMAM Ukraine) bei. Am 4. Mai 2023 nahm der Rat außerdem Maßnahmen auf, um den Verteidigungssektor in der Republik Moldau und Georgien zu stützen.

Die EFF, ein außerbudgetäres Instrument mit zunehmender Bedeutung für den Ukraine-Krieg

Die EFF steht unter der Aufsicht und Direktion eines Komitees, das aus einem Repräsentanten eines jeden Mitgliedstaats besteht, den Vorsitz hat ein*e Vertreter*in des Präsidenten des Ministerrats. Dieses Komitee wird vom EU-Parlament überwacht und darf das jährliche Budget und die Richtlinien zur Verwendung der Mittel festlegen. Es gilt das Einstimmigkeitsprinzip und seine Entscheidungen sind bindend. Als außerbudgetäres Instrument der GSVP basiert die Obergrenze der EFF auf die Beitragszahlungen der Mitgliedstaaten zum EU-Haushalt. Diese werden einstimmig vom Rat der Europäischen Union beschlossen. Ursprünglich auf 5 Milliarden Euro für die Periode 2021-2027 festgelegt (nach Preisniveau 2018), wurde das Budget schrittweise vom Rat der EU nach oben korrigiert, um den Bedürfnissen der ukrainischen Armee zu begegnen. Die jüngste Anhebung erfolgte am 14. März 2023 auf 7,979 Milliarden Euro bis 2027 (aktuelles Preisniveau). Bisher sind über die EFF 3,6 Milliarden Euro für die Verteidigungskraft der Ukraine zugesagt worden.

Die EFF, ein verbesserungswürdiges Finanzierungsinstrument für Verteidigung?

Das System scheint sich als Finanzierungsinstrument für Operationen der Verteidigung in aller Welt bewiesen zu haben, durch beobachtbare Erfolge in reduzierter Zeit, insbesondere in der Ukraine. Durch die EFF konnte diese militärische Unterstützung bereitgestellt werden. Ähnlich der Corona-Impfstoffe im Gesundheitsbereich, erlaubt die Fazilität, die Ausgaben auf dem Feld der Außenbeziehungen zu vergemeinschaften. Sie zeigte sich außerdem mit der raschen Anpassung des Budgets flexibel, und konnte somit die Ukraine mit militärischer Ausrüstung versorgen. Nichtsdestotrotz gibt es Aspekte, die auf dem Weg, die EFF als effektives Instrument zur Schaffung einer europäischen Verteidigungsgemeinschaft zu etablieren, verbesserungswürdig sind. Zunächst in Bezug auf die Finanzierung: wie zuvor gesagt, wird das Budget für eine Periode von sieben Jahren geplant. Ein großer Teil wurde bis 2023 aber bereits für die Ukrainehilfe ausgegeben, wodurch kontinuierliche Anpassungen des Budgets nötig werden. Außerdem ist eine Budgeterhöhung vom guten Willen der Mitgliedstaaten abhängig, da es sich um einen Sonderposten handelt. Diese können in Zeiten der Inflation davor zurückschrecken, wie die Tatsache zeigte, dass der Komissionsvorschlag vom 20. Juni 2022 einer Haushaltserhöhung von 66 Milliarden Euro, nur sehr zögerlich angenommen wurde. Unter anderem schloss diese Erhöhung Hilfen für Kiev ein. Man kann sich also fragen, wie die Finanzausstattung des nächsten Budgets im Jahr 2027 aussehen soll, um einen kleinen Schritt weiter in Richtung einer autonomen und effektiven europäischen Verteidigung zu gehen. In Bezug auf die Verwaltung der EFF bedeutet der Status als Instrument der GSVP, dass auf Grundlage der europäischen Verträge jede wichtige Entscheidung einstimmig getroffen werden muss. Dieses Prinzip weist Schwachstellen auf: Entscheidungsprozesse sind potenziell langwierig und werden durch unkonstruktive Vetos erschwert, obwohl die EFF als Werkzeug zur schnellen Reaktion auf externe Krisen gedacht ist. Der Übergang zu qualifizierten Mehrheitsentscheidungen würde helfen, eventuelle Blockaden und Erpressungen zu verhindern, wie sie bei Ungarn in Bezug auf die Ratifizierung der Sanktionspakete beobachtbar waren. Trotzdem gilt es, die Bedeutung von Konsens und einstimmigen Entscheidungen zu unterstreichen, wenn es um die Glaubwürdigkeit der Ambition geht, eine gemeinsame Verteidigung zu schaffen.