PAC : Laissons les agriculteurs agir, plutôt que de réagir pour eux

, par Jonathan Dubrulle

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PAC : Laissons les agriculteurs agir, plutôt que de réagir pour eux

La Politique Agricole Commune (PAC) fait l’objet d’une planification pluriannuelle, dont la prochaine réforme est prévue pour la période 2020-2025. Cette forme de soutien public à l’agriculture, mis en œuvre en 1962, ne correspond plus aux enjeux du XXIème siècle. Les gouvernements s’emparent des nombreux aléas auxquels sont confrontés les agriculteurs pour réagir, donc privilégier des stratégies de court-terme, plutôt que de laisser les agriculteurs transiter vers une agriculture durable.

Plaidoyer pour une agriculture durable

L’agriculture durable est souvent réduite à une agriculture respectueuse de l’environnement. Pourtant, la notion est plus large, et englobe également les volets sociaux et économiques.

Nous partirons de l’approche des chercheurs Olivier Godard (CNRS) et de Bernard Hubert (INRA), qui définissent deux axes de durabilité pour l’agriculture [1]. Ils rappellent que l’agriculture durable s’inscrit dans le temps, avec une durabilité autocentrée, nécessairement viable (capacité à financer ses besoins sans compromettre ceux des générations futures, mais aussi à faire face aux aléas).

Pour cela, les ressources naturelles (air, eau, sol) doivent être préservées. Le champ cultivé ou pâturé s’inscrit alors comme un agroécosystème. Les influences humaines (pratiques culturales, intrants etc.) doivent composer avec les éléments qui le composent, comme le sous-sol, le sol, le peuplement (végétation le recouvrant), ou la faune passagère (insectes, oiseaux ou animaux sauvages). S’il n’est pas question d’opposer les activités humaines à une prétendue « nature originelle » souvent idéalisée ; ces activités ne doivent pas dégrader l’agroécosystème au risque d’engendrer des pertes de potentiel agricole pouvant être irréversibles.

Mais l’aspect environnemental n’est pas seul, il doit également composer avec une main d’œuvre stable, substituable, présentant des possibilités de remplacement disponibles en cas d’aléas de la vie. La santé financière de l’exploitation doit également permettre de financer le cycle d’exploitation (financement des activités ordinaires), de rembourser les annuités nouvelles entraînées par le renouvellement du capital et de rémunérer l’exploitant en fonction de ses besoins.

Olivier Godard et Bernard Hubert définissent ensuite un second pilier de la durabilité, regroupant la pérennité des externalités dégagées par une exploitation agricole. Ces externalités peuvent être d’ordre environnemental, avec la captation de CO2 ou l’entretien des paysages ou socio-économique, avec les emplois dépendant directement (fournisseurs, conseillers etc.) ou indirectement (comme le tourisme) de l’agriculture, contribuant à l’animation des territoires ruraux.

La durabilité est un concept multiforme qui nécessite une approche systémique. Pour autant, elle est éminemment utile, voire nécessaire à toute activité agricole.

En économie, les pouvoirs publics préfèrent les solutions court-termistes

Si les individus ont intérêt à privilégier des solutions durables pour satisfaire leurs propres intérêts, et par extension ceux de la société ; les politiques agricoles agissent dans l’immédiateté sans se soucier de la durabilité des effets induits. En 2016, un agriculteur français touchait en moyenne 32 100 € d’aides, ce qui représente 1/5 des produits perçus par l’exploitation [2]. Pourtant, un agriculteur sur deux dispose de moins d’un SMIC net par mois]. La PAC a réussi à rendre les exploitations agricoles dépendantes des subventions, sans assurer une rémunération suffisante à bon nombre d’agriculteurs. Cette solution de court-terme n’incite pas forcément les agriculteurs à réformer leur modèle économique, en osant de nouvelles productions, en se diversifiant ou en se regroupant pour mutualiser les charges de mécanisation et de main d’œuvre.

Les subventions constituent souvent des effets d’aubaine. Les agriculteurs peuvent modifier leurs choix d’assolement (occupation des terres de l’exploitation pour une campagne culturale donnée) en fonction d’annonce d’aides couplées [3] sur telle ou telle production.

N’oublions pas que ces aides sont des enveloppes constantes. Si beaucoup d’agriculteurs décident d’y souscrire, le dénominateur augmentera et les aides seront saupoudrées entre les ayant-droits. Cela s’est passé en 2017 avec l’aide couplée à la production de soja. Mais cette subvention fut victime de son succès, car les agriculteurs éligibles n’ont touché que 40 € par hectare de soja [4], alors que beaucoup s’attendaient à des montants bien supérieurs. Ainsi, les choix des agriculteurs se résument parfois à des réactions devant des annonces de soutien par les prix. Sans ces annonces, ils auraient pu bâtir leurs propres choix stratégiques en collaboration avec les structures de conseil.

De même, la PAC possède des éléments contracycliques, destinés à compenser les aléas de marché. Il est vrai que les matières premières agricoles font partie des biens dont les prix sont les plus fluctuants. Pour autant, l’intervention sur les marchés tronque et perturbe les comportements des agriculteurs, notamment leur aversion au risque. Ces derniers sont majoritairement des price-takers [5], qui ne fixent pas les prix, mais qui prennent ceux du marché. Au lieu de s’en remettre à l’intervention des pouvoirs publics en cas de prix bas, des mécanismes privés et durables existent comme la formation à la compréhension des marchés, les assurances privées, les contrats à terme etc. Ce n’est pas lorsque la crise arrive qu’il faut trouver des solutions, l’exploitation durable anticipe et possède son propre filet de sécurité, à défaut de chercher à s’accrocher à celui des autres.

Les politiques environnementales publiques ne sont pas forcément durables

L’application française de la PAC n’incite guère à l’agroécologie, mais privilégie une politique environnementale complexe et incomplète.

D’abord, la déclaration qu’effectue l’agriculteur pour obtenir ses subventions se base uniquement sur les cultures présentes ou à venir pour la campagne (année culturale) en cours. Il conviendrait d’adopter une approche pluriannuelle, tenant compte de la rotation. Certaines cultures peuvent présenter des avantages pour l’environnement, ainsi que pour les cultures suivantes. Par exemple, les légumineuses : celles-ci contiennent des bactéries qui ont la faculté de capter l’azote de l’air dans les racines, pour le transformer en azote minéral, assimilable par les racines des plantes. Si l’agriculteur cultive une céréale succédant une luzerne, il aura besoin de moins d’engrais de synthèse. Ainsi, la PAC se base sur un cycle très court, celui de l’année de la déclaration.

Ensuite, l’agriculteur doit consacrer au minimum 5% de la superficie qu’il cultive à des Surfaces d’Intérêt Écologique (SIE) [6]. Ces dernières peuvent être non exploitées (haies, mares etc.), ou exploitées (bandes tampon fauchées, couverts végétaux etc.). Ce ratio donne l’impression qu’on oppose les espaces cultivés, à des zones « plus naturelles ». Si l’on reprend la définition de l’agroécosystème vue plus haut, toute terre arable s’apparenterait à une SIE. Cette fois-ci, encore, les décideurs de la PAC ne réfléchissent pas à la bonne échelle : la préservation de l’environnement ne doit pas se résumer à un zonage entre des zones « vertes » et des espaces exploités, mais elle doit concerner chaque parcelle.

Enfin, les sols sont les grands absents de la PAC. Pourtant ces derniers rendent de grands services écosystémiques. On estime que 3 à 4 milliards de tonnes de carbone sont stockés dans les 30 premiers centimètres des sols français [7], notamment dans les prairies et terres labourables. Ils permettent également l’infiltration des eaux de pluie, permettant de lutter contre les inondations. Pourtant, il existe différentes pratiques culturales, et toutes n’ont pas les mêmes effets sur la structure du sol. Les subventions environnementales ne tiennent pas compte des enfouissements de paille ou des couverts végétaux qui augmentent le taux de matière organique, ni de l’impact du tassement causé par le matériel, ni des techniques sans labour permettant d’épargner la microflore et la macrofaune du sol ou d’éviter le retournement des différentes couches de terre. Pourtant, la durabilité d’un agroécosystème passe par la préservation de l’état de son sol.

La durabilité est une notion qui s’approche à différentes échelles. En subventionnant et en oubliant des pans essentiels de la préservation des agroécosystèmes, la PAC ne permet pas à l’exploitant d’adopter une vision de long terme. Pourtant, l’agriculture durable relève du bon sens, de la responsabilisation, et surtout d’une certaine rationalité pour penser à la sécurisation, à la pérennité, ainsi qu’au développement de l’exploitation agricole.

Notes

[1Godard, O., & Hubert, B. 2002. Le développement durable et la recherche scientifique à l’INRA. Rapport intermédiaire de mission. Paris (France). Inra éditions.

[2Commission des comptes de l’agriculture. 2017. Les résultats des exploitations agricoles en 2016. Service de la statistique et de la prospective du Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation.

[3Les aides du premier pilier de la PAC se répartissent entre des aides découplées (proportionnelles au nombre d’hectares éligibles) et couplées (proportionnelles à la production).

[4Arrêté du 16 février 2018 fixant le montant unitaire des aides couplées végétales pour la campagne 2017. JORF n°0040 du 17 février 2018. Texte n° 34.

[5Hormis pour les agriculteurs en vente directe ou circuits courts, qui fixent leur prix de vente.

[6S’il n’est pas en Agriculture Biologique, et si moins de 75% de sa surface n’est pas composée de prairies et que la surface restante est supérieure à 30 ha de terres arables.

[7Treyer, S., Aubert, P.-M., Rancovic, A., Schwoob, M.-H. 2018. Assurer la transition de l’ensemble du système agricole et alimentaire vers la neutralité carbone : des trajectoires de long terme et des pistes pour le court terme. Responsabilité & environnement. n°89.

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